La tradición constitucional hispanoamericana y la excepcionalidad cubana

No habría que hacer mayores esfuerzos para constatar que la experiencia constitucional cubana es excepcional dentro del constitucionalismo iberoamericano de los dos últimos siglos.¹ La pertenencia de la isla al imperio español en el siglo XIX y la subsistencia, por cincuenta y seis años, de un Estado autodenominado “socialista”, aunque inscrito en el modelo marxista-leninista impulsado por la URSS y Europa del Este hasta la caída del Muro de Berlín, en 1989, serían dos condicionantes históricos de esa excepcionalidad. Sin embargo, la ruta constitucional propia que ha seguido Cuba, no solo dentro de América Latina sino específicamente dentro del Caribe, no ha transitado sin diálogos, contactos y, en muchos casos, fricciones con el constitucionalismo de su contexto geográfico e histórico más próximo.

La historia constitucional cubana, entendida no como un recuento de las Cartas Magnas de la isla, sino como arqueología documental del constitucionalismo, podría dividirse en tres grandes etapas.² La primera se ubicaría en el largo periodo de constitucionalismo reformista, autonomista, anexionista o separatista, bajo el régimen constitucional colonial del imperio español que rigió en la isla hasta 1898. Llamamos “liberal” ese momento por la sintonía mayoritaria que todas aquellas constituciones y proyectos constitucionales tuvieron con el liberalismo hispánico y atlántico del siglo XIX. De acuerdo con la propuesta de comprensión de ese siglo latinoamericano, de Roberto Gargarella y otros autores, el caso cubano, a pesar de su status colonial, seguiría pautas similares a las de los nuevos estados nacionales de la región, aunque mostrando una mayor gravitación hacia el referente republicano y asociando la experiencia de una constitución híbrida o “fusión”, liberal-conservadora, a las Cartas Magnas peninsulares que se aplicaron a la isla en el último tercio del siglo.³

El segundo momento constitucional que proponemos, para repensar la historia del constitucionalismo cubano, es el que llamamos “republicano”. La definición tiene tanto que ver con la fuerte presencia de elementos republicanos en las dos constituciones que funcionaron en Cuba entre 1898 y 1976, la de 1901 y la de 1940, y la ceñida adaptación de esta última por medio de la Ley Fundamental de 1959 y sus múltiples reformas hasta 1963, como con la condición pre-socialista, en el sentido marxista-leninista o comunista del término, del ordenamiento jurídico del Estado nacional. El adjetivo “republicano” funciona aquí, también, como una demarcación temporal del periodo histórico previo a la constitucionalización del orden revolucionario cubano, en 1976, que tradicionalmente se subdivide en dos repúblicas postcoloniales, la de 1901 y la de 1940.

Por último, el tercer momento, el socialista, abarca propiamente el lapso de los últimos cuarenta años de la historia contemporánea de Cuba. Es en este periodo cuando la historia constitucional cubana da el giro más pronunciado, en relación con su entorno latinoamericano y caribeño, ya que la entronización, en la isla, de un régimen de partido comunista único, ideología marxista-leninista de Estado y control gubernamental de la sociedad civil y los medios de comunicación, se da justo cuando comienzan a resquebrajarse las dictaduras militares en América Latina y empiezan a crearse condiciones para las transiciones democráticas en la región. En las cuatro décadas de vigencia de la Constitución de 1976, reformada, pero también ratificada en lo esencial en 1992 y 2002, Cuba ha alcanzado el punto de mayor distancia con respecto al nuevo constitucionalismo iberoamericano.

A pesar de haber sido colonia de España hasta 1898, Cuba vivió en el siglo XIX una experiencia constitucional muy parecida a la de las nuevas repúblicas hispanoamericanas. También en la isla se aplicó brevemente la Constitución de Cádiz entre 1812 y 1814 y, aunque no estalló una guerra de independencia, circularon alternativas al proyecto gaditano como el texto constitucional redactado por el abogado bayamés Joaquín Infante, colaborador de Francisco Miranda y Simón Bolívar en la independencia de la Nueva Granada. El proyecto de Infante se publicó, precisamente, en Caracas, luego de que la conspiración de criollos de las provincias orientales de la isla, para el que fue concebido y en el que intervinieron otros liberales cubanos como Román de la Luz y Juan Francisco Bassave, fuera descubierto y reprimido por los autoridades españolas.⁴

Al igual que otros proyectos constitucionales de aquellos años, como el federal venezolano de 1811 o el republicano de Apatzingán de 1814, el texto de Infante se colocaba en abierta interpelación de la Constitución de Cádiz. Esta última, según Infante, no tenía vigencia en la América española desde el momento en que la dinastía borbónica del trono de España había sido desplazada por “otra dinastía”, es decir, la bonapartista, tras la invasión francesa de la península y las abdicaciones de Bayona.⁵Sin embargo, al igual que en la Nueva España, en Venezuela y en otras regiones hispanoamericanas, el proyecto de Infante, en 1812, se sumaba al proceso de asimilación de una lógica federalista dentro de las diputaciones provinciales creadas por la legislación territorial borbónica.

No es raro, entonces, que Infante propusiera que el “Estado de la isla de Cuba”, al que nunca llama república o monarquía, ejerciera su poder legislativo por medio de un Consejo integrado por seis diputados elegidos en las seis provinciales occidentales, centrales y orientales de la isla^.6 La Constitución de Infante otorgaba amplias atribuciones al poder legislativo y hasta incluía un distanciamiento deliberado del modelo presidencialista norteamericano al conceder la potestad del indulto por traición a la patria, no al presidente, sino al Consejo parlamentario.⁷ En una fórmula con ciertas semejanzas con la carta de Apatzingán, impulsada por José María Morelos en México, el poder ejecutivo estaba compuesto por un triunvirato de tres ministros, uno de Guerra, otro de Rentas y un tercero de Interior.⁸

Como Constitución de guerra, en una pauta que se mantendría a lo largo del siglo XIX cubano, además de los tres poderes, el legislativo, el ejecutivo y el judicial, habría un cuatro poder, que Infante llamaba “poder militar”, ejercido por un Estado Mayor, con un General en Jefe, un Mariscal de Campo y dos brigadieres. El de Infante era un proyecto de Constitución redactado para una conspiración criolla contra el régimen colonial de la isla, que debería desatar una guerra de independencia. Esta característica de Constitución de guerra no impide apreciar la fuerza del referente rousseauniano del texto -Rousseau es la autoridad más citada en el proyecto- ni la apertura a la tolerancia religiosa del mismo, al señalar, en su artículo 35º, que la “religión católica sería dominante, pero se tolerarían las demás, por el fomento y prosperidad que proporciona a la isla la concurrencia de hombres de todos los países, y opiniones”.⁹ Algo bastante raro en el constitucionalismo hispanoamericano posterior a Cádiz y durante la primera mitad del siglo XIX.

Todas las constituciones cubanas que siguieron a la de Joaquín Infante de 1812, hasta la primera postcolonial de 1901, compartieron la premisa de un constitucionalismo de guerra, que, a la vez que afirmaba su carácter de “proyecto”, generaba una jurisdiccionalidad parcial, limitada al territorio ocupado por las fuerzas insurgentes. En 1851, la Constitución de Narciso López, el líder anexionista de origen venezolano, decretaba en nombre de un “gobierno provisional” y un “Jefe del Ejército Libertador”, el propio López, que el nuevo código se aplicaría en el territorio liberado mientras “se expelía al enemigo de la Isla” y se convocaba a una Asamblea Constituyente.¹⁰ A pesar de su provisionalidad y su subordinación a una causa militar, la Constitución de López reconocía los derechos fundamentales –“libertad de imprenta, de palabra, de propiedad y de seguridad”- a los ciudadanos que “prestaran juramento de fidelidad a la República ante un Tribunal Civil”.¹¹

Con el constitucionalismo anexionista de Narciso López, tanto en la Constitución de 1851 como en la llamada Constitución del “Ave María”, de 1858, impulsada por el gobierno provisional encabezado por los rebeldes J. E. Hernández, Juan H. Félix, M. Ramírez Tapia y Pablo A. Golibart, el liberalismo criollo estableció una conexión definitiva con el republicanismo, que no hizo más que afianzarse hasta mediados del siglo XX. López y sus seguidores, junto con la bandera tricolor, establecieron que la nueva nación, surgida de la “anulación de la autoridad de la Corona de España en la isla” se llamaría “República de Cuba”.¹² La única diferencia advertible entre la Constitución del 51 y la del “Ave María” es el artículo 19º de la segunda, que hacía explícita la “abolición de la trata de africanos, y la introducción de cualquiera otra gente de color”, sometiendo a Ley Marcial a quienes violaran dicho artículo.¹³ En ese aspecto, el del rechazo a la trata esclavista, preservando la esclavitud misma, el constitucionalismo anexionista se acercaba a la corriente reformista y autonomista de la isla.

En lo que no se acercaban era en la contundencia del principio republicano, que los anexionistas incorporaban a la premisa de la separación de España. Hasta el estallido de la Guerra de los Diez años (1868-1878), la primera contienda separatista de la isla, las cinco constituciones peninsulares que rigieron en Cuba –la de 1812, la de 1837, la de 1845, la de 1869 y la de 1876- mantuvieron un principio integrista de la soberanía, con mayores o menores leyes excepcionales para la isla, y solo la última permitió algunos elementos de autogobierno, que aprovechó hábilmente el Partido Liberal Autonomista a partir de 1878. Pero aún bajo el status colonial, el horizonte doctrinario fundamental del constitucionalismo cubano en el siglo XIX fue el liberalismo, como se desprende de un recorrido por la eminente tradición letrada que va de Félix Varela-quien en sus Observaciones sobre la Constitución política de la monarquía española (1820), resumía de la mano de Benjamin Constant, el meollo liberal a través de los conceptos de soberanía popular, libertad política, igualdad ante la ley, división de poderes y régimen constitucional- a José Martí, que dejó escrito un detallado y elogioso ensayo sobre la Constitución norteamericana de 1787.¹⁴

Las constituciones en armas de fines del siglo XIX, la de Guáimaro en 1869, la de Baraguá en 1878, la de Jimaguayú en 1895 y la de la Yaya en 1897, naturalizaron aquella asimilación de la doctrina liberal de los derechos naturales del hombre desde una plataforma fuertemente republicana, determinada por el imperativo soberanista de la separación de España. Todas aquellas constituciones, a pesar de ser constituciones de guerra, que consideraban a los ciudadanos de una “República en armas, soldados de un ejército libertador”, reconocieron las “libertades de culto, imprenta, reunión pacífica, enseñanza y petición y todos los demás derechos inalienables del pueblo”, como decía la de Guáimaro, o refirmaban la voluntad de construir en Cuba una “república democrática”, como decía la de Jimaguayú.¹⁵ La última de esas constituciones, la de la Yaya, en Camagüey, aprobada en territorio liberado en el último año de la guerra, era mucho más exhaustiva en su dotación de derechos individuales, incluyendo desde entonces el habeas corpus, la inviolabilidad de la correspondencia y el domicilio, la educación libre y el derecho electoral al sufragio universal.¹⁶ Esta constitución de 1897 abandonó, finalmente, el injustificado federalismo que, por exceso de imitación de Estados Unidos, se había introducido en la primera de las constituciones “mambisas”, la de Guáimaro de 1869.

De esa última constitución de guerra, en el siglo XIX, también pasó a la primera de las constituciones postcoloniales del siglo XX, la de 1901, junto con un más amplio registro de derechos civiles y políticos, un acento republicano que enfatizaba los deberes del ciudadano. Si en la Constitución de la Yaya se establecía el servicio militar obligatorio y la “obligación de servir a su país con sus personas y bienes” de todos los ciudadanos, en la de 1901 se reiterará que “todo cubano está obligado a servir a la patria con las armas en los casos y forma que determinen las leyes”, además de “contribuir para los gastos públicos en la forma y proporción que dispongan las leyes”. ¹⁷ En 1901, sin embargo, se cerraba un ciclo constitucional, el de las Cartas Magnas producidas por conspiradores o rebeldes, anexionistas o separatistas, opuestos al régimen colonial español, y se iniciaba otro: el de la gran integración republicana de la nación que acompañó al nacimiento de un Estado con independencia relativa.

Hasta 1901, todas las constituciones que rigieron en Cuba, fuera desde el orden constitucional del imperio español en el Caribe o desde las alternativas jurídicas que lanzaron los opositores separatistas, anexionistas o autonomistas a ese régimen, suscribieron centralmente el núcleo doctrinario del jusnaturalismo liberal. Los derechos naturales del hombre se convirtieron en el enunciado básico de aquellos textos y comprendieron, en buena medida, el derecho al autogobierno o la independencia, como elemento indisociable de la soberanía popular. Ser república soberana o entidad federal de los Estados Unidos o provincia autónoma del imperio español, en el Caribe, según las opciones separatista, anexionista y autonomista, era una aspiración asimilable desde el canon liberal de los derechos naturales del hombre heredado de los siglos XVIII y XIX.

Hay un efecto de desfase temporal en el hecho de que en 1901 Cuba alcance la formulación más plena del constitucionalismo liberal que, en Europa, asociamos a los años posteriores al Congreso de Viena, en 1815, y en Hispanoamérica, a las décadas de 1850 y 1860, cuando los liberales vencieron a los conservadores en la mayoría de las guerras civiles del continente. A pesar de que aquella Constitución de 1901, la mejor pensada y redactada hasta entonces, se aprobaba en los primeros años del siglo XX, sus premisas programáticas y orgánicas cargaban con referentes viejos, propios del liberalismo clásico. Luego de los títulos y artículos dedicados a la nación, el territorio, la ciudadanía, el Estado y la forma de gobierno, aquella constitución dedicaba más de treinta artículos consecutivos a garantías jurídicas para la libertad individual.

Todos aquellos derechos civiles y políticos, desde la profesión de todas las religiones hasta la libertad irrestricta de salir y entrar al territorio nacional, partían del reconocimiento de la “igualdad ante la Ley”.¹⁸ En el primero de los artículos del amplio bloque dedicado a los derechos civiles y políticos de la Constitución de 1901 se establecía la hegemonía de ese principio, y acto seguido se señalaba que en la nueva República cubana no se “reconocían fueros y privilegios”.¹⁹ La fuerza de esa premisa articuladora de los derechos naturales del hombre nos habla de la proximidad de un antiguo régimen en el pasado de la isla, a pesar de que el texto constitucional entrara en vigor en los primeros años del siglo XX. El estilo y la ideología de la primera Carta Magna de la isla acogían el núcleo de la tradición liberal atlántica.

Sin embargo, aquellos constituyentes estaban fundando un Estado nacional en el Caribe postcolonial. De ahí que no solo el republicanismo sino también el presidencialismo y el centralismo se hicieran patentes en un texto que, paradójicamente, intentaba dejar atrás un régimen autoritario como el de la Capitanía General española. Además de un congreso bicameral, con un Senado que cumpliría funciones de Tribunal de Justicia, con potestad de juzgar al primer magistrado, y una Cámara de Representantes, con atribuciones de acusador fiscal del poder ejecutivo ante el Senado, la Constitución de 1901 otorgaba amplias facultades al presidente de la República. El mandatario, de acuerdo con aquel régimen constitucional, tenía atribuciones legislativas: podía “sancionar y promulgar leyes”, además de “ejecutarlas y hacer ejecutarlas”, y “dictar, cuando no lo hubiere hecho el Congreso, los reglamentos para la mejor ejecución de las leyes, y expedir además los decretos y las órdenes que para este fin y para cuanto incumba al gobierno y administración del Estado creyere convenientes”.²⁰

El régimen presidencialista de la Constitución de 1901 tenía importantes déficits democráticos, como los de la mayoría de las constituciones latinoamericanas de entonces. La elección del presidente y de los “colegisladores”, senadores y representantes del congreso, era indirecta, a través de un complejo sistema de “compromisarios” o electores, muy parecido al norteamericano. El presidente, además, ejercía un poder unitario que limitaba autonomías locales y provinciales. No solo podía destituir gobernadores sino que podía “suspender acuerdos de las consejos provinciales y de los ayuntamientos”, que habían sido acordados por autoridades elegidas directamente por la ciudadanía.²¹ Además de afirmar su poder frente al Congreso, los municipios y las provincias, el presidente podía limitar la autonomía del Poder Judicial por medio de un holgado mecanismo de suspensión de garantías constitucionales o instauración de poder emergentes, a través de decreto presidencial.²²

A pesar ser una Constitución aprobada más de 110 años después de la norteamericana, la Convención Constituyente de 1901 tuvo lugar en una isla del Caribe intervenida por Estados Unidos. La mayoría de los líderes separatistas, que integraron ese foro, admiraban el sistema político norteamericano, como se desprende de una lectura de las constituciones en armas, que se redactaron teniendo muy en cuenta el texto de 1787. Un temprano estudio del jurista Nicasio Trelles, que proponía adaptar las leyes fundamentales de Estados Unidos, entre la Declaración de la Independencia y la Constitución de 1787, a las condiciones de la isla, tuvo una importante recepción en aquellos años. Y algunos constitucionalistas e historiadores norteamericanos, como Lucius Q. C. Lamar y Charles E. Chapman, elogiaron la Constitución cubana de 1901. ²³

La historia del constitucionalismo no es, únicamente, la historia de los textos constitucionales: también cuentan los reglamentos, reformas, apéndices, códigos y leyes complementarias que se agregan a la Constitución. La primera Constitución de la República de Cuba, en 1901, fue profusa en ese tipo de apostillas al texto constitucional, empezando por la tristemente célebre Enmienda Platt, que se adicionó como apéndice luego de una reñida votación en la Convención Constituyente. La Enmienda que debía su nombre al senador por Connecticut, Orville Platt, que la introdujo en la Ley de Presupuestos del Congreso de Estados Unidos, establecía que el gobierno cubano no firmaría tratados o pactos con gobiernos extranjeros, que favorecieran la colonización, la deuda o la limitación de la independencia del nuevo país y, a la vez, otorgaba a Washington el derecho de intervenir para preservar la soberanía de la isla y el “sostenimiento de un Gobierno adecuado a la protección de la vida, la propiedad y la libertad individual”, además de asegurar la venta o arrendamiento de tierras para la construcción de “estaciones navales y carboneras” en territorio cubano.²⁴

No solo la Enmienda Platt, que sería revocada en 1934, al triunfo de una revolución nacionalista contra la dictadura de Gerardo Machado, también la Ley Morúa de 1910, que se agregó al artículo 17 de la Ley Electoral, derivada de la Constitución de 1901, tuvo implicaciones importantes para el orden constitucional cubano, consolidando la matriz republicana de la Carta Magna. Esa enmienda, propuesta por los congresistas Antonio González Pérez, Tomás A. Recio y Martín Morúa Delgado, quien redactó el texto, sostenía “contraria a la Constitución y a la práctica del régimen republicano la existencia de agrupaciones o partidos políticos exclusivos por motivos de raza, nacimiento, riqueza o título profesional”.²⁵ La Ley Morúa no fue retomada en los Estatutos Constitucionales para el gobierno provisional de Cuba, que sucedió a la dictadura de Machado en 1933, ni en las Leyes Constitucionales de 1934 y 1935, pero sí en la nueva Constitución de 1940, cuyo artículo 102, estipuló que en Cuba “era libre la organización de partidos y asociaciones políticas”, pero “no podrían formarse agrupaciones políticas de raza, sexo o clase”.²⁶

Una reforma constitucional que sí llegó a incorporarse a los textos jurídicos rectores de la República, a partir de la Ley Constitucional de 1934, fue la del sufragio femenino, que defendían las sufragistas de la isla desde la segunda década del siglo. De acuerdo con la Constitución de 1901, el derecho a voto era concedido a “todos los cubanos varones, mayores de veintiún años”, con excepción de los “asilados, los incapacitados mentalmente, los inhabilitados judicialmente o los individuos pertenecientes a las Fuerzas de Mar y Tierra”.²⁷ La Ley Constitucional de 1934, en su artículo 39, consagró que “todos los cubanos de uno u otro sexo tenían derechos de sufragio activo y pasivo en las condiciones y con los requisitos y excepciones que determinen las leyes”.²⁸ En la Constitución de 1940 el derecho al voto de las mujeres quedaría comprendido dentro del sufragio universal que el artículo 97 garantizaba a “todos los ciudadanos cubanos”.²⁹

Decíamos que uno de los componentes distintivos del orden constitucional de 1901, en Cuba, fue el presidencialismo. Un régimen presidencialista, habría que decir, con reelección limitada a dos periodos consecutivos, lo que generó desde las primeras décadas del siglo XX recurrentes guerras civiles por causa de voluntades reeleccionistas en el proceso de sucesión presidencial. En buena medida, la fractura de aquel orden constitucional, a partir de 1928, tuvo que ver con el conflicto sucesorio generado por el deseo de Machado de permanecer en el poder. En aquel año, antes de las elecciones constitucionales, Machado convocó a una Convención Constituyente que reformó varios artículos de la Constitución de 1901, especialmente el 38, el 39, el 40, el 45, el 48, el 56, el 58, el 66, el 72, el 73, el 74, el 75, el 83, el 91 y el 115. En esencia lo que buscaba Machado era extender su mandato presidencial de 1924 a 1931, sin elecciones, ya que la Constitución reformada le permitía otro cuatrienio de gobierno.³⁰ La Revolución contra el dictador, que estalló en 1930 y que culminaría con su derrocamiento en 1933, dio lugar a un nuevo orden constitucional.

Entre los Estatutos Constitucionales para el gobierno provisional, en 1933, y la Constitución de 1940, aprobada por una Convención Constituyente instalada el año anterior, se produce el reajuste definitivo del momento republicano en Cuba. La nueva Constitución introducirá cambios notables a las partes orgánicas y doctrinarias de la Carta Magna de 1901, que podrían sintetizarse, desde un punto de vista normativo, con el desplazamiento ideológico del liberalismo clásico a un repertorio de izquierdas moderadas, inscritas en tradiciones populistas, nacionalistas revolucionarias y socialistas de la cultura política latinoamericana. Desde la perspectiva orgánica, el nuevo orden constitucional produjo, ante todo, una compensación del presidencialismo de 1901 por medio de elementos semi-parlamentarios. La Constitución de 1940 introdujo los primeros mecanismos de democracia directa de la historia constitucional cubana al autorizar, en su artículo 98, el dispositivo del referéndum popular y en el 135 la iniciativa de ley a 10 000 ciudadanos, en condición de electores.³¹

Aunque el presidente seguía siendo elegido de manera indirecta, por los Colegios de Compromisarios Provinciales, sus atribuciones sobre el Congreso eran menores y el papel decisivo del Consejo de Ministros y, en especial, del Primer Ministro, limitaba sus potestades ejecutivas. Los “responsables de los actos del gobierno ante la Cámara y el Senado”, eran el Primer Ministro y el Consejo de Ministros, no el presidente.³² Además, el Congreso o “cada cuerpo colegislador” por separado, podía remover parcial o totalmente el gobierno “planteando la cuestión de confianza” o generando “crisis de gabinete”.³³ El Código Electoral de 1943 afianzó la elección directa, sobre la base del sufragio universal, igual, directo y secreto del presidente, eliminando los Colegios de Compromisarios Provinciales, pero mantuvo los límites del poder presidencial. Con la Constitución de 1940, el presidente cubano perdió autoridad no solo ante el Congreso sino ante los gobiernos provinciales y locales, que ganaron autonomía. En división de poderes, el texto del 40 es el que más se ha acercado a una lógica de deslinde y equilibrio, como la que describe Bartolomé Clavero en sus “historias constituyentes de la trinidad constitucional”.³⁴

En cuanto al reparto de derechos, la Constitución de 1940 simplificó y compactó la amplia dotación de garantías individuales que consagraba la Constitución de 1901 y centró su articulado en la extensión de derechos sociales. Si en la Constitución de 1901 se contemplaban más de treinta artículos sobre libertades civiles y políticas, en la de 1940 los “derechos individuales” cabían en veinte artículos, mientras que los sociales, referentes a la familia, la cultura, la educación y el trabajo, ocupaban más de cuarenta.³⁵ En esa exhaustiva oferta de derechos sociales, la Constitución de 1940 garantizaba la protección por parte del Estado de la maternidad y el matrimonio, aunque reconocía el divorcio, las pensiones alimenticias, el seguro y la asistencia social, la instrucción primaria obligatoria y la segunda enseñanza gratuita, la educación laica, la jornada de ocho horas, el salario mínimo y la libre sindicación.³⁶ En la sección sobre la propiedad, el texto constitucional establecía la “pertenencia del subsuelo al Estado” y la “proscripción del latifundio”.³⁷ En los debates de la Convención Constituyente algunas de las constituciones más citadas, como modelo, fueron la mexicana de 1917, la de la República de Weimar de 1919 y la de la Segunda República Española de 1931.

La Constitución de 1940 rigió hasta 1952, cuando el golpe de Estado del 10 de marzo de ese año, encabezado por Fulgencio Batista y el ejército, interrumpió el ciclo constitucional. El régimen de Batista se legitimó con una Ley Constitucional, conocida como Estatutos del Viernes de Dolores, del 4 de abril de 1952, a un mes del golpe, que, en la práctica, preservó la vigencia del texto constitucional de 1940, aunque con una modificación institucional importante. Las facultades del poder legislativo pasaban del congreso bicameral, desconocido por el régimen de facto, a un Consejo Consultivo, que junto con el Presidente y el Consejo Ministros, además de los Tribunales de Justicia, de Cuentas y Electoral, poseía la iniciativa de las leyes.³⁸ La dictadura de Batista, al igual que otras de la misma época en América Latina, introducía, de facto, el estado de emergencia y la suspensión de garantías constitucionales, pero limitando la autoridad del Congreso en la materia.

En la Constitución de 1940, los artículos 281, 282 y 283 concedían al Congreso bicameral la máxima potestad en la suspensión de garantías constitucionales y la concesión de facultades extraordinarias al presidente.³⁹ Pero, además, aquella Constitución garantizaba la existencia de un Consejo de Defensa Social que, junto con el Tribunal Supremo Electoral y otros cuerpos del poder judicial, facilitaba a los actores políticos la impugnación de los actos inconstitucionales del gobierno.⁴⁰ Los Estatutos de Dolores, en 1952, se deshicieron de la reglamentación del estado de emergencia pero mantuvieron el Consejo de Defensa Social, provocando una interesante movilización de los partidos políticos opositores, especialmente del Partido Auténtico y el Partido Ortodoxo, en contra del régimen de Batista. En 1955, luego de las elecciones del año anterior, se restauró la Constitución de 1940, pero su vigencia, como sostiene el constitucionalista Leonel de la Cuesta, fue más bien “nominal” o “teórica”.⁴¹

A pesar de que una demanda central de los revolucionarios cubanos de los 50 era el restablecimiento de la Constitución de 1940 –de hecho, era la primera ley revolucionaria contemplada en el programa político, La historia de absolverá (1954), de Fidel Castro-, al mes del triunfo de la Revolución, en febrero de 1959, el gobierno revolucionario promulgó una Ley Fundamental de la República de Cuba, que cumpliría las funciones de texto constitucional por diecisiete años consecutivos, hasta 1976. Como los Estatutos de Dolores de Batista, en 1952, la Ley Fundamental de 1959 trasladaba el poder legislativo a otro órgano, esta vez, no uno nuevo, como el Consejo Consultivo de Batista, sino directamente al Consejo de Ministros. El Primer Ministro, que muy pronto sería el propio Fidel Castro, no solo “despacharía con el Presidente los asuntos de la política general del gobierno”, como decía el artículo 161 de la Constitución del 40, sino que “dirigiría la política general del gobierno”.⁴²

El dilatado espectro de derechos individuales y sociales de los títulos IV, V y VI de la Constitución del 40 se preservaba en la Ley Fundamental de 1959. También el capitulado y el articulado referidos a los derechos a la propiedad, el sufragio y el funcionamiento de los órganos del Estado, incluidas ambas cámaras del Congreso. Sin embargo, las leyes de Reforma Agraria de 1959 y 1963 y de Reforma Urbana de 1961, decretadas por el gobierno revolucionario, alteraron seriamente el orden constitucional en esas materias, así como la postergación indefinida de elecciones legislativas y presidenciales, locales y provinciales, hasta 1976, implicó el abandono de la máxima legislación en cuanto al gobierno representativo y los órganos del Estado. Buena parte de las leyes revolucionarias decretadas por el gobierno, entre 1959 y 1963, durante la transición al régimen socialista, contravinieron la Ley Fundamental de 1959.

De acuerdo con un estudio promovido por la Comisión Internacional de Juristas de Ginebra, en 1962, la mayoría de los decretos revolucionarios no se tradujo en reformas a la Ley Fundamental. Aun así, dicha Comisión calculaba que entre 1959 y 1961 la Ley Fundamental había sido reformada en dieciséis oportunidades.⁴³ Esas reformas atribuían al Consejo de Ministros del gobierno revolucionario facultades constituyentes de facto. En todo caso, el reforzamiento del mecanismo de estado de emergencia o suspensión de garantías constitucionales, que estipulaba la Ley Fundamental, por medio de la autorización de supra-poderes al Consejo de Ministros en la materia, permitía todo el desmontaje del Estado de Derecho republicano que acompañó la construcción del orden socialista entre 1959 y 1976.

Si la Constitución de 1940 había asimilado desde la isla buena parte de la experiencia constitucional de las revoluciones y los populismos latinoamericanos de la primera mitad del siglo XX, que propusieron un “retorno de lo social”, la Constitución de 1976 reflejó nítidamente la inscripción de Cuba en la órbita soviética de los “socialismos reales” de Europa del Este.⁴⁴ La primera fue una Constitución que, al decir de Gabriel L. Negretto, operaba un cambio constitucional para “distribuir poder” entre las diversas fuerzas políticas que confluyeron en la Revolución contra la dictadura de Gerardo Machado, en 1933. La segunda, en cambio, destruyó el orden constitucional previo para “consolidar un nuevo poder”, surgido de la transición socialista que tuvo lugar en los años 60.⁴⁵

En sintonía con el modelo de la Constitución estalinista de 1936, el Estado cubano estableció el marxismo-leninismo como ideología oficial, desde el “preámbulo” del texto constitucional, y la pertenencia de la isla a la comunidad “socialista” liderada por la Unión Soviética.⁴⁶ La República de Cuba fue redefinida como un “Estado socialista de obreros y campesinos” y, al igual que en las autodenominadas “democracias populares” de Europa oriental, consagró en su artículo quinto que el “Partido Comunista de Cuba, como vanguardia organizada marxista-leninista de la clase obrera, es la fuerza dirigente de la sociedad y del Estado, que organiza y orienta los esfuerzos comunes hacia los altos fines de la construcción de la sociedad socialista y el avance hacia la sociedad comunista”.⁴⁷

De acuerdo con el mismo patrón constitucional del bloque soviético, la economía, la educación, la cultura, los medios de comunicación, los derechos sociales y las formas de asociación, entendidas como “organizaciones sociales y de masas” (comités vecinales, federación de mujeres, de campesinos, de estudiantes, sindicatos, gremios…) se pusieron bajo control del Estado o, directamente, del Partido Comunista. La base jurídica de esa hegemonía del Estado era el régimen de propiedad, definido en el artículo 14 como “propiedad socialista de todo el pueblo sobre los medios de producción en la supresión de la explotación del hombre por el hombre”.⁴⁸ Esta última frase aludía a la eliminación de toda forma de venta de la fuerza de trabajo que no tuviera al Estado como empleador, ya que cualquier propietario privado, pequeño, mediano o grande, incurriría en la extracción de plusvalía y, por tanto, en la “explotación del hombre por el hombre”.

La Constitución de 1976 concedía un amplio margen de derechos sociales en los capítulos dedicados a la familia, la cultura, la educación y la igualdad, pero, ciertamente, no tantos ni tan detallados como en la Constitución del 40.⁴⁹ A la vez, el nuevo texto redimensionaba la tradición republicana constitucional de la isla, al combinar derechos y deberes dentro de las garantías constitucionales, comprendiendo dentro de los segundos el trabajo y la defensa del país.⁵⁰ Todas las libertades públicas reconocidas por la Constitución socialista del 76 quedaron condicionadas y limitadas por los artículos 52 y 53, que señalaban como único marco autorizado por su ejercicio los medios e instituciones del Estado, y por el artículo 61, que advirtió que “ninguna de las libertades reconocidas a los ciudadanos podía ser ejercida contra lo establecido en la Constitución y las leyes, ni contra le existencia y fines del Estado socialista, ni contra la decisión del pueblo cubano de construir el socialismo y el comunismo”.⁵¹ Y agregaba el artículo 61: “la infracción de este principio es punible”.⁵²

Las secciones dedicadas a los órganos del Estado, los gobiernos municipales y provinciales, la Asamblea Nacional, el Tribunal Supremo y el sistema electoral se colocaron deliberadamente fuera de los principios de la descentralización, la división de poderes o la tensión entre presidencialismo y parlamentarismo que habían caracterizado a la historia constitucional cubana e iberoamericana hasta entonces. La Constitución cubana de 1976 planteó la ruptura más radical con la matriz liberal y republicana del constitucionalismo atlántico que se haya experimentado nunca en América Latina y el Caribe. No solo por la ausencia de autonomía de la sociedad civil, por la subordinación de todos los órganos y poderes del Estado a un partido político, más que hegemónico, único, o por la postulación de una ideología oficial, sino por algo más: la instalación de un poder legislativo, la Asamblea Nacional, que solo se reúne unos cuantos días al año y está integrada totalmente por diputados partidarios del gobierno.

El proceso de representación política en Cuba, más que al Partido Comunista, está subordinado a las organizaciones sociales y de masas del Estado, que controlan el sistema electoral. La elección de representantes, entre el nivel local y el nacional, es filtrado por “comisiones de candidatura”, integradas por líderes de esas organizaciones, que intervienen en la dinámica electoral de una manera más decisiva que las viejas instancias de compromisarios de la Constitución del 40. En términos electorales, el sistema político del 76 restauró la elección indirecta del Jefe del Estado y retrotrajo el constitucionalismo de la isla a una modalidad más autoritaria y arcaica que la que rebasó el Código Electoral de 1943. Sin embargo, por tratarse de una Constitución que codificaba jurídicamente un régimen político construido entre 1959 y 1976, el texto trasmitía una seguridad y una confianza en el nuevo régimen, que se reflejó en la preservación de mecanismos de democracia directa como la iniciativa de ley por diez mil ciudadanos y la posibilidad de reforma parcial y total del documento por las dos terceras partes de la Asamblea Nacional y un referéndum popular.⁵³

La Constitución de 1976 funcionó prácticamente sin alteraciones hasta 1992, cuando la nueva coyuntura internacional y regional, abierta por la caída del Muro de Berlín en 1989 y la desintegración de la URSS en 1991, obligó a una serie de reformas. El nuevo texto constitucional de 1992 mantuvo el núcleo dogmático y orgánico de 1976, pero introdujo desplazamientos retóricos y mecanismos de inclusión política de relativo impacto simbólico. Algunos de los cambios fundamentales fueron la adición del componente “martiano” a la ideología marxista-leninista de Estado, la redefinición del Partido Comunista como “vanguardia organizada de la nación cubana”, el reconocimiento, en el artículo 23, de “la propiedad de las empresas mixtas, sociedades y asociaciones económicas que se constituyen conforme a la ley”, la sustitución del principio del Estado ateo por el de Estado laico y la incorporación del concepto de “identidad nacional” a la política cultural y educativa del gobierno.⁵⁴

La Constitución fue poco reformada en los 90, pero con la primera década del siglo XXI debió enfrentarse al desafío de una nueva oposición pacífica, decidida a aprovechar los propios mecanismos constitucionales para ampliar las libertades económicas, civiles y políticas de la ciudadanía. En 2002, el Movimiento Cristiano de Liberación, encabezado por el disidente Oswaldo Payá, se apoyó en el derecho a la iniciativa directa de ley por parte de 10 000 ciudadanos y a la posibilidad de reforma parcial o total de la Constitución, que garantizaba el artículo 137, para proponer a la Asamblea Nacional la convocatoria a una Consulta Popular en la que se sometiera a votación si la ciudadanía estaba de acuerdo con una ampliación de derechos de libertad y asociación, una amnistía de presos políticos, el derecho de los cubanos a formar empresas independientes del Estado y una nueva Ley Electoral.⁵⁵

La reacción del gobierno cubano fue lanzar su propia reforma de la Constitución de 1992, aunque dirigida a hacer irreformables las leyes fundamentales del país. En sesión extraordinaria, en el verano de 2002, la Asamblea Nacional acordó agregar al artículo 3º que “el socialismo y el sistema político y social revolucionario…, es irrevocable”.⁵⁶ Una segunda reforma agregó al artículo 11, en alusión directa a la Ley Helms-Burton, que penaliza a las empresas extranjeras que comercien con Cuba, la siguiente frase: “las relaciones económicas, diplomáticas y políticas con cualquier otro Estado no podrán ser jamás negociadas bajo agresión, amenaza o coerción de una potencia extranjera”.⁵⁷ Por último, el artículo 137, que garantizaba la reforma parcial o total de la Constitución se vio constreñido por una nueva oración: “excepto en lo que se refiere al sistema político, económico y social, cuyo carácter irrevocable lo establece el artículo 3 del título I”.⁵⁸ Tanto la reforma del artículo 3 como la del artículo 137 reiteraban un principio asentado en el artículo 62, en el sentido de que ninguna de las libertades garantizadas por la Constitución podía ejercerse en contra del proyecto socialista-comunista.

A partir de 2012, con el aceleramiento de las reformas económicas emprendidas por el gobierno de Raúl Castro, la aprobación de una serie de leyes, relacionadas con la ampliación del trabajo por cuenta propia, la vivienda, la emigración, el Código del Trabajo, el mercado interno y las inversiones y créditos, han alterado en la práctica buena parte de la Constitución de 1992. Sin embargo, esas reformas económicas, que forman parte de lo que el gobierno llama “actualización del modelo socialista”, no han tomado cuerpo en una reforma constitucional que adapte el Estado a la nueva coyuntura de reintegración diplomática y comercial de la isla a la comunidad internacional. En los próximos años será inevitable que la Constitución de 1992 sea revisada y reescrita, con el fin de reflejar la transformación que está experimentando la política económica y social del gobierno cubano en la segunda década del siglo XXI.

Aún así, una plasmación constitucional de las reformas económicas emprendidas por el gobierno de Raúl Castro no reconecta plenamente a la Constitución cubana con el constitucionalismo iberoamericano actual. Fuera de esas reformas, de la agenda legislativa de la Asamblea Nacional y de la propia estrategia del Partido Comunista de Cuba, siguen quedando los temas centrales del constitucionalismo regional, relacionados con la división de poderes, la autonomía de los congresos y las cortes supremas, el autogobierno municipal y provincial, los derechos humanos, el debate presidencialismo-parlamentarismo, la reorganización del sistema de partidos o la dotación de derechos civiles nuevos a las comunidades alternativas del siglo XXI. Una adaptación de la Constitución cubana de 1992 a ese repertorio del constitucionalismo iberoamericano solo podría proceder por medio de una reforma total del texto o de la convocatoria a una nueva asamblea o convención constituyente.

Beatriz Bernal, Cuba y sus leyes. Estudios histórico-jurídicos, México D.F. UNAM, 2002.

Cuba y sus constituciones republicanas, Miami, Instituto Biblioteca de la Libertad, 2003.

Bartolomé Clavero, El orden de los poderes. Historias constituyentes de la trinidad constitucional, Madrid, Editorial Trotta, 2007.

Leonel Antonio de la Cuesta, Constituciones cubanas. Desde 1812 hasta nuestros días, Miami, Ediciones Exilio, 1974.

Leonel Antonio de la Cuesta, Constituciones cubanas, Miami, Alexandria Library, 2007.

Antonio Colomer Viadel, Introducción al constitucionalismo iberoamericano, Madrid, Trillas, 2009.

Horst Dippel, “El concepto de constitución en los orígenes del constitucionalismo norteamericano”, en Ignacio Fernández Sarasola y Joaquín Varela Suanzes-Carpegna, Conceptos de Constitución en la historia, Oviedo, Junta General del Principado de Asturias, 2010, p. 25-84.

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Roberto Gargarella, Latin American Constitutionalism, 1810-2010. The Engine Room of the Constitution, New York, Oxford University Press, 2013.

Enrique Gay-Calbó, El momento constitucional, las constitucioned del Nuevo Mundo y la futura Constitución cubana, La Habana, Molina y Compañía, 1936.

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Gabriel L. Negretto, Making Constitutions. Presidents, Parties, and Institutional Choice in Latin America, New York, Oxford University Press, 2013.José María Portillo Valdés, “La Constitución en el Atlántico hispano, 1808-1824”, en Ignacio Fernández Sarasola y Joaquín Varela Suanzes-Carpegna, Conceptos de Constitución en la historia, Oviedo, Junta General del Principado de Asturias, 2010, p. 123-178.

José María Portillo Valdés, “Entre la historia y la economía política: orígenes de la cultura del constitucionalismo”, en Carlos Garriga, Historia y Constitución. Trayectos del constitucionalismo hispano, México D.F., Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora, 2010, p. 27-58.

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Ángel Ugarte, Comentarios a la Constitución de Cuba, La Habana, Compañía Biográfica, 1918.

Félix Varela, Escritos políticos, La Habana, Editorial de Ciencias Sociales, 1977.

¹Sobre el excepcionalismo cubano, ver Rafael Rojas, “La soledad constitucional del socialismo cubano”, en Adriana Luna, Pablo Mijangos, Rafael Rojas, eds., De Cádiz al siglo XXI. Doscientos años de constitucionalismo en México e Hispanoamérica, México D.F., Taurus/ CIDE, 2012.

²Sobre la diferencia conceptual entre constitución y constitucionalismo, ver Horst Dippel, “El concepto de constitución en los orígenes del constitucionalismo norteamericano”, y José María Portillo Valdés, “La constitución en el Atlántico hispano, 1808-1824”, en Ignacio Fernández Sarasola y Joaquín Varela Suanzes-Carpegna, Conceptos de Constitución en la historia, Oviedo, Junta General del Principado de Asturias, 2010, p. 25-84 y 123-178. Ver también José María Portillo Valdés, “Entre la historia y la economía política: orígenes de la cultura del constitucionalismo”, en Carlos Garriga, Historia y Constitución. Trayectos del constitucionalismo hispano, México D.F., Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora, 2010, p. 27-58.

³Roberto Gargarella, Latin American Constitutionalism, 1810-2010. The Engine Room of the Constitution, New York, Oxford University Press, 2013, p. 1-43.

⁴Leonel Antonio de la Cuesta, Constituciones cubanas. Desde 1812 hasta nuestros días, Miami, Ediciones Exilio, 1974, p. 94-117. Además de los recomendables estudios de Leonel de la Cuesta, pueden consultarse algunos textos de historia constitucional cubana, por ejemplo, Ángel Ugarte, Comentarios a la Constitución de Cuba, La Habana, Compañía Biográfica, 1918; Enrique Gay-Calbó, El momento constitucional, las constituciones del Nuevo Mundo y la futura Constitución cubana, La Habana, Molina y Compañía, 1936; Ramón Infiesta, Historia constitucional de Cuba, La Habana, Cultural S.A., 1942 y Beatriz Bernal, Cuba y sus constituciones republicanas, Miami, Instituto Biblioteca de la Libertad, 2003, y Cuba y sus leyes. Estudios histórico-jurídicos, México D.F., UNAM, 2002.

⁵ Ibid, p. 93.

⁶ Ibid, p. 95.

⁷ Ibid, p. 98.

⁸ Ibid.

⁹ Ibid, p. 103.

¹⁰ Ibid, p. 120.

¹¹ Ibid, p. 119.

¹² Ibid, p. 118 y 121.

¹³ Ibid, p. 123.

¹⁴ Félix Varela, Escritos políticos, La Habana, Editorial de Ciencias Sociales, 1977, p. 33-56; José Martí, Obras completas, La Habana, Editorial Lex, 1953, t. I, p. 1237-1242. Ver también Beatriz Bernal, Cuba y sus leyes. Estudios histórico-jurídicos, México D.F., UNAM, 2002, p. 20-38 y 59-80.

¹⁵ Leonel Antonio de la Cuesta, Op. Cit., p. 126.

¹⁶ Ibid, p. 130.

¹⁷ Ibid, 130 y 137.

¹⁸ Ibid, p. 138.

¹⁹ Ibid.

²⁰ Ibid, p. 147-148.

²¹ Ibid, p. 148.

²² Ibid, p. 141.

²³ Ibid, p. 531.

²⁴ Ibid, p. 157-158.42 Un umbral para la ciudadanía y la sociedad civil

²⁵ Martín Morúa Delgado, Obras completas. Integración cubana, La Habana, Edición de la Comisión Nacional del Centenario de Marín Morúa Delgado, 1957, t, III, p. 239-240.

²⁶ Leonel Antonio de la Cuesta, Op. Cit., p. 262.

²⁷ Ibid, p. 141.

²⁸ Ibid, p. 187.

²⁹ Ibid, p. 261.

³⁰ Ibid, p. 159-175.

³¹ Ibid, p. 261 y 272.

³² Ibid, p. 278.

³³ Ibid, p. 279.

³⁴ Bartolomé Clavero, El orden de los poderes. Historias constituyentes de la trinidad constitucional, Madrid, Editorial Trotta, 2007, p. 17-39.

³⁵ Leonel Antonio de la Cuesta, Op. Cit., p. 251-259.

³⁶ Ibid, p. 255-259.

³⁷ Ibid, p. 260.

³⁸ Ibid, p. 360.

³⁹ Ibid, p. 309.

⁴⁰ Ibid, p. 286.

⁴¹ Ibid, p. 65.

⁴² Ibid, p. 278 y 432.

⁴³ El imperio de la ley en Cuba, Ginebra, Comisión Internacional de Juristas, 1962, p. 107-122.

⁴⁴ Roberto Gargarellla, Latin American Constitutionalism, 1810-2010. The Engine Room of the Constitution, New York, Oxford University Press, 2013, p. 105-131. Sobre las constituciones populistas y desarrollistas ver también Antonio Colomer Viadel, Introducción al constitucionalismo iberoamericano, Madrid, Trillas, 2009, p. 41-44.

⁴⁵ Gabriel L. Negretto, Making Constitutions. Presidents, Parties, and Institutional Choice in Latin America, New York, Oxford University Press, 2013, p. 113-137.

⁴⁶ Leonel de la Cuesta, Constituciones cubanas, Miami, Alexandria Library, 2007, p. 449.

⁴⁷ Ibid, p. 450-451.

⁴⁸ Ibid, p. 454.

⁴⁹ Ibid, p. 451-461.

⁵⁰ Ibid, p. 465.

⁵¹ Ibid.

⁵² Ibid.

⁵³ Ibid, p. 482.

⁵⁴ Ibid, p. 485-518.

⁵⁵ Ibid, p. 519-524.

⁵⁶ Ibid, p. 532.

⁵⁷ Ibid, p. 533.

⁵⁸ Ibid, p. 533-534.

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División de Historia

CIDE/Princeton University