El futuro del bienestar en Cuba. La estrategia pendiente sobre la protección social

Foto tomada de Internet.

El Consejo de Ministros aprobó el 16 de julio del año en curso, una estrategia con el fin de contrarrestar los efectos sociales, económicos y de salud provocados por la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19. Lo que se anunció como “Estrategia económico-social para el impulso de la economía y el enfrentamiento a la crisis mundial provocada por la COVID-19” –en lo adelante la Estrategia-, abarca un amplio rango de temas, la mayoría de los cuales apenas han sido esbozados hasta la fecha de redacción de este documento. Esta carencia constituye un primer problema para realizar un análisis más acabado sobre sus fortalezas y debilidades, también sobre la utilidad de un documento que se supone viene a clarificar los contenidos, modos y medios que empleará el gobierno cubano para superar el estado crítico actual.

Pese al poco nivel de detalle, los análisis sobre el componente económico de la estrategia no se han hecho esperar. Es lógico, la economía cubana arrastra un ciclo largo de estancamiento, que ha venido acompañado de un empeoramiento de la distribución del ingreso y de la acumulación de fallas estructurales, tal y como han demostrado muchos economistas (Carmelo Mesa-Lago, 2020; Torres, 2020; Monreal, 2020; Vidal, 2020, Everleny, 2020; Amor, 2020). Todos estos factores, agravados por la crisis de la COVID-19, el aumento de las presiones externas y la incertidumbre de la economía internacional, se han asociado inequívocamente a las falencias crónicas del modelo económico cubano. Sin embargo, las medidas recientes que amplían la dolarización parcial de la economía hasta alcanzar los productos de primera necesidad -alimentos y productos de aseo e higiene- se han constituido en la parte más visible de dicha estrategia, ya sea por la crítica situación de desabastecimiento, ora por el carácter regresivo de los efectos distributivos de tales medidas.

En medio de este complejo escenario, la pregunta por el bienestar social parece quedar en un segundo plano. En el mejor de los casos, puede interpretarse que se parte del supuesto que dicho bienestar se conseguirá como resultado de las reformas económicas. La declaración reciente que han lanzado las autoridades gubernamentales cubanas que proclama que “nadie quedará desamparado” parece no ser suficiente para responder cómo se resolverán los inminentes y profundos desafíos que en materia social tiene ante sí la sociedad cubana. Si la estrategia económica no viene acompañada de una política social “actualizada”, que se articule sincrónicamente con los cambios y ajustes de la política económica, expresados vagamente en la Estrategia enunciada, es muy probable que las situaciones de aumento de la pobreza, desigualdades y vulnerabilidades, agravados en el contexto de la pandemia, se sigan profundizando.

El déficit de atención sobre la “cuestión social” es evidente en el documento oficial donde se describe la Estrategia. Siendo autocríticos, también han sido insuficientes los análisis y aportes desde las Ciencias Sociales en tales materias. Nuevamente la preocupación por la grave crisis económica ha acaparado la producción científica, las publicaciones en revistas especializadas y en medios de divulgación. No obstante, hay voces y estudios que vienen alertando sobre los múltiples desafíos que presenta el bienestar y la política social en la isla y su relación con las transformaciones económicas y estructurales que se han ido produciendo como resultado de las medidas de ajuste implementadas desde la crisis del llamado Periodo Especial. Sin ánimo de ser exhaustiva, los aportes de Espina (2010, 2014 y 2020), García y Alfonso (2010), Campoalegre et al (2015), Bobes (2016) y Mesa-Lago (2017) son un ejemplo de ello. De manera más reciente las publicaciones de Acosta et al, (2018), Torres Santana (2020), Maqueira (2020), por citar algunas, llaman la atención sobre los desafíos y necesidades de atención de la política social, dadas las crecientes desigualdades sociales y el perfilamiento de un patrón de vulnerabilidad social profundizado y amplificado por la pandemia. Estos trabajos aportan además una perspectiva de género y derechos, realzando la gravedad de la crisis de los cuidados por la que atraviesa la sociedad cubana y las complejidades que se agregan por los desafíos derivados del envejecimiento poblacional.

En las líneas que siguen analizaremos brevemente el lugar que ocupa lo social dentro de la Estrategia diseñada recientemente por el gobierno cubano para abordar la crisis económica y los desafíos derivados de la pandemia. Con posterioridad, señalaremos algunos argumentos que justifican la necesidad de una reforma urgente de la política social y la necesidad de incorporar los cuidados como un cuarto pilar de la protección social.

El lugar de lo social dentro de la Estrategia

La Estrategia está estructurada en un conjunto de principios y áreas claves relacionadas con las esferas económicas y sociales de mayor impacto en la economía nacional. En cada una de las áreas se enumeran (sin detallar) un conjunto de medidas. Analizando los principios que rigen la Estrategia no es posible identificar ninguno que aluda al ámbito social, ni a la imbricación entre este y el ámbito económico. Antes bien, se refuerza el principio de planificación centralizada del modelo económico, añadiendo otros como la regulación del mercado, el incentivo a la competitividad y la innovación y la complementariedad entre actores económicos. No hay alusiones a principios de redistribución social, equidad o justicia.

En cuanto a las áreas claves en que se despliega la estrategia, de las 16 mencionadas solo dos se ocupan, de manera muy reducida, a cuestiones sociales. El área 5 referida al ámbito de la salud y el área 16, que aborda la política de empleo y salarios, seguridad y atención social en un solo apartado. Al interior de ellas se detallan algunas medidas, formuladas a modo de objetivos, con distintos niveles de complejidad, pero en las que no se establece jerarquía alguna. Por ejemplo, en el área de la salud se sugiere fortalecer la atención primaria y asegurar los servicios básicos de salud a la población, estableciendo prioridades en las que ni siquiera se mencionan los desafíos que se derivan del envejecimiento poblacional, tal vez uno de los mayores retos que, a presente y futuro, enfrenta la salud pública y los servicios sociales en Cuba, tanto en términos de costos, políticas, como sistemas de atención.

En el área de la política de empleo y salarios, seguridad y atención social aparece en un nivel de formulación general medidas tales como garantizar la protección social a los más vulnerables; transformar la labor del trabajador social en la comunidad; implementar la política para el perfeccionamiento de la atención a las personas con discapacidad y perfeccionar los servicios sociales dirigidos a personas y núcleos vulnerables, ampliando su alcance y cobertura e implementando nuevos servicios. Nuevamente el problema está en el modo generalista de formulación de las medidas, la poca claridad sobre los sujetos de intervención y los responsables de ejecución de las mismas. Queda claro, eso sí, que en materia de seguridad social se persigue una disminución relativa de la participación del Estado en su financiamiento, a partir de la incorporación de nuevas fuentes, no especificadas en el documento. Tal vez la única medida que puede catalogarse como tal sea la de homologar el tratamiento a la protección de la maternidad que reciben las trabajadoras en los regímenes especiales de la seguridad social, al de las trabajadoras del sector estatal, como parte de las medidas para estimular la natalidad.

De lo descrito anteriormente puede concluirse que lo social ocupa un lugar subordinado en la Estrategia y no refleja la multiplicidad y complejidad de retos que la sociedad cubana presenta en la actualidad. No es posible apreciar lo que se espera de una Estrategia: un plan claro para dirigir un asunto, que comprenda una serie de acciones que ayuden a tomar decisiones. Al igual que señala Torres (2020) para el ámbito económico, el componente social de la estrategia carece de foco y no cuenta con un horizonte temporal definido. Tampoco ofrece claridad sobre los responsables, grupos meta, instrumentos principales, especificidades territoriales, plazos, costos, mecanismos de control y evaluación, etc.

Urge una reforma de la política social

La crisis sanitaria y sus impactos sociales y económicos en un contexto previamente afectado por una crisis económica de larga data como el cubano, no hará otra cosa que ejercer una presión adicional sobre la toma de decisiones en materia social debido al reducido espacio fiscal. Esta situación hará priorizar y atender con más urgencia las ya postergadas medidas de la reforma económica, con las esperadas consecuencias indeseables para el gasto social, que usualmente suele recortarse cuando más necesita expandirse. La tendencia de los últimos años en el caso cubano así lo ha venido confirmando.

A partir de los Lineamientos de la Política Social y Económica aprobados en 2011 se han introducido criterios selectivos que refuerzan la diferencia sobre la igualdad. Con las medidas puestas en marcha desde entonces, según Bobes (2016), se ha transitado hacia una concepción y manejo del bienestar social que parte de una versión restrictiva de la justicia social, que modifica el concepto de las necesidades del pueblo y acorta los parámetros de bienestar. Se le ha ido asignando un mayor peso al mercado en la satisfacción de necesidades básicas, abandonando paulatinamente criterios distributivos igualitaristas (Espina, 2020). Ese rol más activo del mercado en la provisión de servicios sociales se ha podido apreciar con más claridad en el ámbito de los cuidados. Los altos costos de estos servicios, la retracción del Estado y la escasa cobertura han contribuido a que el bienestar se familiarice y, especialmente, se feminice (Torres Santana, 2020a).

Hemos identificado en investigaciones previas que este proceso ha venido acompañado de una reorientación de la política social. Se han introducido estrategias de focalización y familiarización de los programas sociales, transfiriendo más responsabilidades a la familia y derivando otras al mercado, en un contexto de caída del ingreso real, de diferenciación de los ingresos, del acceso al consumo y de disminución drástica de la distribución subsidiada de la canasta básica (Acosta et al, 2018). Como resultado de esta reorientación de la política social, la pobreza y la desigualdad han aumentado, pese a las dificultades para medirlas. En paralelo, las poblaciones en riesgo se han ampliado (personas en situación de calle o en situación de discapacidad, mayores que viven solos, mujeres, migrantes internos, poblaciones que viven en barrios marginales, etc.) y con la pandemia el patrón de vulnerabilidad (Torres Santana, 2020a) se ha reforzado (Acosta, 2020). Las familias negras y mestizas son además minoría en los sectores de empleo de mejores oportunidades de crecimiento, así como entre los receptores de remesas (Hansing y Hoffmann, 2019).

Para algunas personas, varias de estas condiciones o variables se superponen y agravan su condición de vulnerabilidad. Con mucho menos acceso a recursos financieros, bienes y movilidad, los grupos vulnerables (en aumento y redefinición) están claramente en desventaja, cuestión que tiene una serie de implicaciones políticas inmediatas, una de ellas dar urgencia a la reforma del sistema de bienestar social de Cuba. La ministra de Trabajo y Seguridad Social ha reconocido que el concepto de «núcleo vulnerable» —criterio para recibir la asistencia social— ha tenido que ampliarse durante la crisis sanitaria y, por lo tanto, no estará asociado solamente a personas que tengan ingresos insuficientes (Acosta, 2020).

Pese al reconocimiento de la ministra, la orientación de la política va en otro sentido. La disminución progresiva de la participación relativa del presupuesto de Estado en la protección social (Mesa-Lago, 2017b) es un ejemplo de ello. Como resultado, siguiendo al autor, tanto el sistema tributario como el gasto social, se han malogrado como factores para atenuar la desigualdad en el ingreso y sostener los servicios sociales a la población, generando un deterioro de la salud, la educación, las pensiones, la vivienda y la asistencia social. La evaluación que realiza del sistema en su conjunto le permite concluir que no es posible continuar reduciendo más el bienestar y el gasto social a sabiendas del grave deterioro que ello implicará no solo para los más vulnerables, sino para la sociedad en su conjunto.

Pese a esta urgencia, la Estrategia mencionada no parece incluir un paquete de medidas encaminado a revertir esta situación de deterioro del bienestar. Antes bien, algunas indican su reforzamiento, como la introducción de la venta de productos de primera necesidad en moneda libremente convertible (MLC). Previo a ello, las autoridades cubanas habían anunciado algunas medidas para atenuar el impacto de la COVID-19 entre los trabajadores y las familias más vulnerables. Se implementaron 20 medidas en el orden laboral, salarial y de seguridad social. Entre ellas estaba garantizar los alimentos, medicamentos y otras necesidades básicas a personas que, por encontrarse dentro de los grupos de riesgo, no se deben exponer al contagio.

Por lo que se aprecia en la prensa independiente, e incluso en la oficial, el alcance de muchas de ellas ha sido limitado, teniendo en cuenta el déficit general de alimentos y medicamentos que se ha agravado estos últimos meses. De cualquier modo, no existen mecanismos formales de seguimiento y control del impacto de las medidas. No se dispone de información sistemática y confiable sobre la cantidad de beneficiarios y su nivel de satisfacción. En general, estas disposiciones no han formado parte de mecanismos integrales y políticas modernas, eficaces, empoderantes, eficientes y sostenibles (Mesa-Lago et al, 2020).

Frente a esta realidad y a la incapacidad de la política social para dar una respuesta adecuada y oportuna de protección social, desde la sociedad civil en la isla (iglesias y proyectos comunitarios), así como desde el sector cuentapropista, han emergido iniciativas de intervención y ayuda hacia la población más vulnerable (Acosta, 2020). Desastres naturales, como el tornado que afectó la ciudad de La Habana en 2019 y más recientemente la pandemia han hecho visibles un tejido social creciente de organizaciones que se movilizaron espontáneamente ofreciendo servicios o ayudas concretas a las poblaciones afectadas. Algunas organizaciones, incluso han conseguido hacer alianzas con el Estado.

Estas iniciativas han mostrado algunos rasgos que están en déficit en muchos de los programas estatales de asistencia social. Los grados de flexibilidad para adaptarse a las distintas necesidades y la capacidad de respuesta y sintonía con las demandas locales son algunos de los elementos de éxito. El problema radica en que la agencia y potencialidad de este creciente tejido social, es escasamente reconocida, estimulada o apoyada por el gobierno, perdiendo con ello una oportunidad significativa de colaborar con otros actores en la disminución de los efectos sociales de la crisis sanitaria y el deterioro general del bienestar.

En síntesis, frente a este panorama, es imprescindible avanzar hacia la construcción de un engranaje de las políticas de protección social y de cuidado -situado como el cuarto pilar del bienestar social- con las políticas económicas. Es urgente traducir los ‘principios’ de la Estrategia -algunos de los cuales habría que revisar, por cierto- en una política social integrada que permita clarificar prioridades, actores, plazos, costes, mecanismos de monitoreo, entre otros elementos. El problema es cómo hacerlo viable políticamente, considerando el rol del Estado cubano como protagonista hegemónico y decisivo de la política social, desde su diseño hasta su evaluación.

Los espacios son limitados para articular las reivindicaciones de una sociedad cada vez más diversa y desigual frente a un Estado que no da señal alguna de voluntad de democratización. Antes bien, durante la pandemia ha reforzado los mecanismos de represión hacia la libertad de expresión, mediante la aplicación del Decreto Ley 370. Lo que hemos aprendido de otras experiencias de la región que han mostrado avances significativos en estos procesos de engranaje va en la dirección contraria. Los mayores niveles de logro vienen precisamente de sociedades donde se ha favorecido la convergencia de distintos actores sociales en la definición y ajustes de las normativas y la política social, no sin antes haber contado con las presiones provenientes de los movimientos sociales que han pujado por dichos cambios. Mucho me temo que, si no aprendemos de estas lecciones, el futuro del bienestar en Cuba será más que incierto.

 

Bibliografía

 

 

  • Elaine Acosta González (La Habana, 1972).                 
  • Socióloga.
  • Doctora en Estudios Internacionales e Interculturales.
  • Investigadora asociada al Cuban Research Institute, Florida International University.
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