Sociedad Civil

La CAN como radiografía de la integración latinoamericana (Primera parte)

Mónica Flórez Cáceres | 15 Octubre, 2019

Introducción

La construcción de las democracias y los mercados en América Latina ha sido un proceso arduo y lento, cuya consolidación aún no es una realidad en muchos países que no han logrado encontrar una hoja de ruta, y que se han sumido en problemas estructurales que han catapultado al poder líderes de derecha e izquierda, que bajo un discurso populista y polarizador han impedido el desarrollo de políticas de Estado, interrumpiendo procesos internos y regionales, que podrían resultar beneficiosos para los intereses nacionales.

Así, en la búsqueda de caminos que lleven a la consecución de las metas nacionales, la integración económica y comercial ha surgido como una respuesta viable. Para el mundo han sido claros los beneficios de los procesos de integración para maximizar los efectos positivos del comercio internacional. De hecho, el modelo de integración de Europa y de Asia – Pacífico, ha servido como un impulso para que otras regiones del mundo apliquen una metodología similar, con una motivación y un contexto diferenciado de las iniciativas de integración del siglo XVIII y de la época independentista en la región.

En el mundo, la mitad de los flujos comerciales ocurren entre socios regionales. Sin ir más lejos, en la UE15 + (Unión Europea 15 ampliada) y la región de Asia Oriental y el Pacífico, las exportaciones intrarregionales representaron el 60% y el 50% del comercio total, respectivamente. En el otro extremo, regiones como Asia Meridional, África Subsahariana y Oriente Medio y Norte de África, las exportaciones intrarregionales significaron un escaso 10% a un 15% del comercio total. A pesar de los esfuerzos latinoamericanos por integrarse comercialmente, el volumen de las exportaciones intrarregionales en relación a las exportaciones totales se han mantenido a través de los años en un promedio del 20% (Banco Mundial, 2017).

La integración surge como una opción ante las eventuales incapacidades de los Estados para cumplir por sí mismos sus objetivos, y cubrir de este modo las necesidades de su población. En esta medida, buscan que la cooperación y la integración con sus homólogos generen las ganancias que en solitario serían imposibles de alcanzar, aún más, en un mundo interdependiente en el que se es susceptible ante las acciones de terceros, cuyas consecuencias se podrían repartir entre los miembros de una iniciativa integrativa, que en términos generales es el centro del estudio que realiza David Mitrany en la teoría funcionalista de las Relaciones Internacionales, la cual se profundizará en el desarrollo del presente trabajo.

De esta forma, se ha desarrollado en la literatura académica el tema de integración como una tendencia importante en las Relaciones Internacionales, que estructura y transforma el orden mundial. Así, Ernst Haas citado por Dougherty y Pfaltzgraff, define precisamente a la integración como aquel proceso “por el cual los agentes políticos en diversos entornos nacionales diferentes están convencidos de cambiar su lealtad, expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro, cuyas instituciones poseen o exigen jurisdicción sobre los estados nacionales preexistentes” (1993, pág. 445).

Precisamente, las obligaciones implícitas en el proceso, han dificultado su estructuración en regiones como la latinoamericana, en la que se observa con recelo la idea de instituciones que absorban parte de la soberanía nacional, entendiendo que desde los procesos independentistas, la autodeterminación es uno de los preceptos más valorados en la región, según el cual varios mandatarios han construido su política exterior, muchas veces en detrimento de los procesos de integración regional.

Es por ello, que el objetivo del presente documento es analizar las variables, que se cree, han influido en el proceso de integración regional, específicamente en la Comunidad Andina de Naciones –en adelante CAN-. Para ello primero se realizará una aproximación teórica a la integración, se hará una contextualización de la CAN, y se analizarán las constricciones de dicha integración como son: personalización de la política exterior de los Estados, la polarización, la falta de liderazgo y los problemas de infraestructura regional.

Funcionalismo e integración

Los estudios de David Mitrany sobre el funcionalismo han sido la base para el análisis de los procesos de integración de la actualidad. Sus raíces liberales han encontrado en el concepto de cooperación la respuesta para los problemas funcionales de las unidades estatales, trascendiendo la esfera política, y percibiéndolos desde una perspectiva pragmática.

Sugería que la creciente complejidad de los sistemas gubernamentales había aumentado notablemente las tareas esencialmente técnicas, ya no políticas, que enfrentaban los gobiernos. Tales tareas no solo creaban una demanda de especialistas altamente entrenados en el nivel nacional, sino· que también contribuían a la emergencia de problemas esencialmente técnicos en el nivel internacional, cuya solución está en la colaboración entre los técnicos más que en las “elites” políticas (Dougherty & Pfaltzgraff, 1993, pág. 444).

Así, ante la diversificación y dificultad que suponían todas las tareas que se debían asumir en los diferentes ámbitos estatales, Mitrany se preocupó por observar cómo a la manera de una ramificación, la cooperación técnica en un nivel significaba la necesidad de integración a otro nivel, hasta ascender a una relación política, que supusiera, como se anotaba al inicio, una renuncia parcial a la soberanía, en nombre de un bien más grande.

Se debe recordar que Mitrany era opuesto a la creciente tendencia federalista que se extendió por Europa en esos años y respecto a la soberanía recomienda la puesta en común (pooling) de ciertos derechos soberanos, esto es, los participantes acuerdan ejercer sus derechos conjuntamente para algún propósito claramente definido y generalmente limitado (Vieira, 2005).

Cabe anotar que el contexto en el que se desarrollan estos planteamientos teóricos, corresponden al período entre guerras, en el que los idealistas o liberales, habían retomado la conducción de la explicación del comportamiento de los Estados, basados en la imposibilidad del estallido de otra guerra. Posteriormente, con la Segunda Guerra Mundial, los realistas desplazan el protagonismo de los liberales como Mitrany al establecer el poder y la seguridad como los ejes de acción internacional.

No obstante, el estudio de las funciones de la sociedad internacional y de todos sus agentes, no perdió relevancia, y con el proceso de la Comunidad Económica del Carbón y el Acero (CECA), evidenció su validez práctica, pues la comunidad académica no solo se centró en la naturaleza conflictiva del sistema internacional, sino que buscó las maneras de prevenir y evitar una nueva conflagración.

Al respecto, los liberales y neoliberales tenían una apuesta estructurada: la cooperación. Entre más colaboración hubiese entre los actores, como lo indicaba Mitrany, se estrechaban las relaciones a nivel técnico y político, suscitando una relación de necesidad mutua, de interdependencia como lo llamarían Joseph Nye y Robert Keohane (Frasson, 2005).

La hipótesis es simple: si dos naciones se integran económicamente, los incentivos para enfrentarse disminuyen, ya que en caso de guerra uno no estaría atacando a un enemigo, sino a un proveedor – comprador. Las vinculaciones alteran los intereses y, en consecuencia, las acciones e interacciones (Turzi, 2017).

Es decir, las posibilidades de confrontación militar y tensión diplomática, disminuyen en la medida en la que haya una relación recíproca que signifique un suministro esencial para cumplir con las funciones esenciales del Estado, en esta medida, la integración, como el proceso “alcanzado, dentro de un territorio, un sentido de comunidad y de instituciones y prácticas lo suficientemente fuertes para asegurar, durante un largo tiempo, expectativas confiables de cambio pacífico entre su población” (Dougherty & Pfaltzgraff, 1993), se convertirá en la base de las proyecciones regionales.

La Comunidad Andina de Naciones

Teniendo en cuenta los aportes anteriores, regiones como la latinoamericana, y específicamente el cono Sur, buscaron alinearse con aquella tendencia mundial. Así, entre las iniciativas de integración se cuenta la CAN como una de los proyectos con mayores expectativas, teniendo en cuenta la historia y ciertas características que unen a sus países miembros.

Esta entidad intergubernamental, es una “organización internacional que cuenta con diversos órganos e instituciones que integran el Sistema Andino de Integración (SAI) cuyo objetivo es alcanzar un desarrollo integral, equilibrado y autónomo, mediante la integración andina, con proyección hacia una integración sudamericana y latinoamericana” (CAN, s.f.).

Esta unión quedó pactada en el Acuerdo de Cartagena, suscrito el 26 de mayo de 1969, en el que se fijan los objetivos, las perspectivas y la arquitectura institucional del marco comunitario.

Tiene tres categorías para los países que participan dentro de la comunidad, estos son: Países miembros, entre los cuales se cuentan a Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.

Los países asociados son Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay y, por último, cuentan con España como país observador.

Los objetivos planteados por la Organización son:

  • Promover el desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y la cooperación económica y social.
  • Acelerar el crecimiento y la generación de empleo productivo para los habitantes de los Países Miembros.
  • Facilitar la participación de los Países Miembros en el proceso de integración regional, con miras a la formación gradual de un mercado común latinoamericano.
  • Disminuir la vulnerabilidad externa y mejorar la posición de los Países Miembros en el contexto económico internacional.
  • Fortalecer la solidaridad subregional y reducir las diferencias de desarrollo existentes entre los Países Miembros. 
  • Procurar un mejoramiento persistente en el nivel de la vida de los habitantes de la subregión (CAN, s.f.).

Para cumplir tales objetivos, se ha dispuesto una estructura que articula los órganos intergubernamentales, y las organizaciones comunitarias y civiles, denominado Sistema Andino de Integración.

Esta división de funciones permite abarcar la variedad de funciones necesarias para permitir el correcto funcionamiento de la comunidad. “La finalidad del SAI es permitir un trabajo conjunto y una coordinación efectiva entre todos los órganos e instituciones para profundizar la integración subregional andina, promover su proyección externa y fortalecer las acciones relacionadas con el proceso de integración” (CAN, s.f.).

Para ello ha dispuesto instancias financieras, técnicas, académicas, y sociales, que garanticen el suministro de información necesaria para fortalecer la integración. No obstante, y a pesar de la arquitectura institucional de rigor, la salida de Venezuela y las perspectivas políticas de Bolivia y Ecuador, han diezmado el efecto de dicha institucionalidad.

  • Gráfico N° 1: Sistema Andino de integración.
  • Fuente: (CAN, Sistema de integración andina, s.f.).

Entre los logros que ha alcanzado la comunidad se encuentra la estructuración de un orden jurídico para facilitar la adopción de normas a los países miembros. Asimismo, han logrado una circulación de bienes de origen andino con 0% de aranceles, el establecimiento de un régimen de propiedad intelectual, libre circulación de ciudadanos y cooperación para las zonas de integración fronteriza.

Estas últimas, se han convertido en uno de los espacios de especial atención para la CAN, dado que se constituyen como “las áreas geográficas naturales y privilegiadas de articulación de las economías y sociedades de sus Países Miembros. Es así que, se ha logrado concretar una coordinación institucional multinivel (…) que permite una articulación transfronteriza efectiva” (INPANDES, 2018).

Empero, como se verá a continuación, el desarrollo de infraestructura que apoye la unión de los lazos de las unidades geográficamente próximas, supone también un reto que se conecta de manera irremediable con la voluntad política de los países miembros, para subsanar las fallas y ahondar el proceso de integración, por ejemplo en lo que respecta al cumplimiento de los principios de unidad que se promulgan en el Acuerdo de Cartagena, para que las acciones y los objetivos sean coherentes con los principios andinos. No obstante, se observan inconsistencias como las anotadas por Blanco:

  1. No acatamiento de los fallos de los órganos del Sistema Andino de Integración (SAI), por la prioridad asignada a las consideraciones locales o internas de los países sobre los intereses comunitarios;
  2. Por el énfasis dado en la estructura institucional de la Comunidad Andina a las actividades adelantadas por entes ejecutivos, como los ministerios de Relaciones Exteriores, la Comisión y la Secretaría General de la Comunidad Andina; iii) Por la inexistencia de políticas de coordinación de los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración (SAI) en el marco del Derecho Andino de la Integración (2014).

Adicionalmente, las instancias dispuestas en la estructura orgánica de la CAN poseen poca interconexión que se evidencia en la disparidad de resultados, que responde también a los objetivos de los representantes de cada uno de los gobiernos andinos. “Es pertinente anotar que uno de los aspectos esenciales para el logro eficaz de los procesos de integración es el apoyo que brinda un marco jurídico e institucional adecuado” (Blanco, 2014).

(Continuará)

 


Mónica Flórez Cáceres (Bogotá, 1988).
Profesional en Relaciones Internacionales y Estudios Políticos. Máster en Acción Política por la Universidad Francisco de Vitoria de Madrid, España.
Actualmente trabaja como profesora universitaria de “Teoría del Estado, Política Exterior y negociación y resolución de conflictos.