Economía

LA REFORMA AGRARIA BAJO RAÚL: EVALUACIÓN DEL USUFRUCTO

Carmelo Mesa-Lago | 14 Abril, 2018

La principal reforma estructural de Raúl Castro en la agricultura es la entrega de terrenos en usufructo: una forma de cultivar la tierra en la cual el dueño (el Estado en Cuba) mantiene la propiedad y cede la tierra al usufructuario para su uso y apropiación de frutos, mediante contratos. El usufructo se inició en 1995, durante la severa crisis del decenio del 90, pero se mantuvo estático hasta 2009 cuando el gobierno comenzó a distribuir tierras estatales “ociosas” (no cultivadas) principalmente a las personas naturales pero también a personas jurídicas como las cooperativas y las entidades estatales. Regulan el usufructo dos leyes de 2008 y 2012, la segunda más flexible que la primera (Decretos-leyes 2008 y 2012); otra modificación legal ocurrió en 2017 (Martínez, 2017). De acuerdo con Nova (2013), las cuestiones esenciales que deben resolverse en la agricultura son: propiedad real de la tierra (derecho a decidir qué cultivar, a quién vender los productos y a fijar su precio); reconocimiento del papel clave del mercado; eliminación de monopolios y diversificación de la comercialización con cooperativas autónomas; y libertad en la contratación de la mano de obra.

Este artículo estudia: I) el tamaño, tendencias y características del usufructo, II) los avances y obstáculos o problemas, III) los efectos económicos; y IV) conclusiones y sugerencias para mejorar el usufructo. También se informa de algunas respuestas de 25 usufructuarios que fueron entrevistados en las provincias de La Habana, Artemisa y Mayabeque, en abril-junio de 2015 (Mesa-Lago, Veiga, González, Rojas y Pérez Liñán, 2016).

  1. Tamaño, tendencias y características

A fines de 2012 se habían distribuido 1,5 millones de hectáreas de tierras estatales ociosas a 174.271 usufructuarios (personas naturales) y a 2.700 personas jurídicas (Juventud Rebelde, 10-11-2013). En 2015 Marino Murillo informó al Congreso de la ANAP, que había más de 200.000 usufructuarios a los cuales se les habían entregado 1,7 millones de hectáreas desde 2008 (Martín, 2015; “Cuba entrega…”, 2015). Pero la ONEI dio un total de 300.810 usufructuarios en 2012, 157.948 de los cuales eran regidos por la ley de usufructo de 2008 (menos que las cifras reportadas de 174.271 y “más de 200.000”) y 142.862 recibieron su autorización en 1995-2000 y estaban bajo el régimen de la ley de 2012. El número total de usufructuarios alcanzó una cima de 312.752 en 2013, pero disminuyó a 279.021 en 2015 con un repunte a 287.107 en 2016 (8% menos que en 2013). Información fragmentada indica que aunque se entregaron tierras a 222.000 usufructuarios, solo había 151.000 operando activamente (Cuadro 1).

Cuadro 1. Número de usufructuarios y tierra entregada, 2012- 2016. 

.  Millones de hectáreas entregadas en usufructo.

Fuente: Elaboración del autor basada en ONEI, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017a; Martín, 2015; Martínez, 2017; Doimeadiós, 2017.

La información anterior no solo tiene vacíos y es contradictoria respecto al número de usufructuarios y su desglose, sino también sobre las tierras entregadas. Así, en 2017 se dijo que había 1,9, 1,7 y 1,2 millones de tierras entregadas (Martínez, 2017; Doimediós, 2017). Según Marino Murillo, “la falta de crecimiento” en la entrega de tierras se debe a que se han reducido las solicitudes porque los terrenos ahora disponibles son menos productivos, están infestados de marabú, se encuentran alejados de asentamientos poblaciones y servicios básicos o tienen dificultades para acceder a las fuentes de agua (Martínez, 2017).

El Cuadro 2 muestra los cambios entre 2007 (antes de la promulgación de la primera ley de usufructo) y 2016 (la última cifra disponible), en miles de hectáreas, respecto a las tierras agrícolas, cultivadas y no cultivadas por tipo de tenencia: Estado, cooperativas UBPC/CPA y cooperativas CCS/sector privado1.

Cuadro 2. Distribución de tierras agrícolas, cultivadas y no cultivadas, según el tipo de tenencia, 2007 y 2016. 

Fuente: Elaboración del autor basada en datos de la ONEI, 2012, 2017 a.

Se aprecia una disminución en el total de las tierras agrícolas, especialmente las cultivadas, con las mayores caídas en las UBPC/CPA seguidas por el Estado, mientras que las CCS/privado muestran una fuerte expansión. La ONEI no publica estadísticas desglosadas de los usufructuarios, los cuales no tienen propiedad privada de la tierra ni son necesariamente socios de las CCS, aunque deben estar en el CCS/sector privado dado que fueron los principales receptores de terrenos ociosos estatales. Entre 2007 y 2016, la participación del Estado en el total de las tierras agrícolas disminuyó en 5,1 puntos porcentuales y en las tierras cultivadas en 4,1 puntos; la caída de las UBPC/CPA fue aún mayor, 13,3 y 9,5 puntos respectivamente. Por el contrario, la participación de las CCS/sector privado aumentó 18,4 puntos porcentuales en tierras agrícolas y 13,7 puntos en tierras cultivadas; de nuevo, esta expansión fue probablemente debida al usufructo. Pero el Cuadro 2 muestra que la tierra agrícola en CCS/sector privado creció 1,469.000 hectáreas entre 2007 y 2016, lo cual no concuerda con los 1,9 o 1,7 millones de hectáreas que se dice se entregaron a los usufructuarios en ese período.

Las tierras no cultivadas comprenden pastos naturales y tierras ociosas.2 El Cuadro 3, estima los porcentajes de las tierras ociosas respecto al total de tierras agrícolas y de las no cultivadas en 2007, y 2013-2016. No se publicaron estadísticas entre 2008 y 2011 y las cifras de 2012 eran erróneas.3Entre 2007 y 2016, la tierra ociosa respecto la agrícola total descendió de 18,6% a 14,2%, mientras que respecto a la no cultivada bajó de 34% a 25,3%, lo cual es positivo; sin embargo la tierra agrícola total se redujo en 6%, la cultivada en 8,5% y la no cultivada en 3,8%. No hay explicación oficial de estas tendencias.

Cuadro 3. Tierras ociosas, 2007 y 2013-2016. 

A fines de 2016 se reportó que había 894.000 hectáreas de tierras ociosas.

Fuente: ONEI, 2011, 2014, 2015, 2016, 2017a, porcentajes del autor.

No existe información oficial sobre las características de los usufructuarios, como edad, género, raza, educación, etc. Las entrevistas hechas a 25 usufructuarios en 2015 no son necesariamente representativas del universo, pero llenan un vacío, dando las características siguientes: alta edad (entre 26 y 75 años, 28% mayores de 60 años) a pesar de que el trabajo es muy fuerte; todos eran hombres (posiblemente por la rudeza de la labor) y todos blancos; y el nivel escolar era bajo en relación al promedio de la población (la mitad solo tenía entre sexto y noveno grado). Alrededor de 77% de los usufructuarios carece de experiencia agrícola (Juventud Rebelde, 10 noviembre, 2013); el gobierno puede ofrecer capacitación, pero no ha divulgado la cantidad de usufructuarios entrenados.

II Evaluación de avances y obstáculos/problemas

En esta sección se evalúa el desempeño del usufructo, identificando sus avances y obstáculos o problemas, en doce aspectos clave: 1) propiedad, 2) tamaño de la parcela, 3) contrato, 4) causas de extinción del contrato, 5) inversión en bienhechurías, 6) Impuestos, 7) microcrédito estatal, 8) venta obligatoria al acopio, 9) vinculación/integración al Estado o cooperativas, 10) mercado mayorista e insumos, 11) contratación de empleados, y 12) trámites burocráticos.

  1. Propiedad. El usufructo es una forma mixta de tenencia, ya que el Estado continúa siendo propietario de la tierra mientras que cede al beneficiario la explotación de la misma y la apropiación de los frutos. Estos derechos sin embargo están muy restringidos (ver sección II), mucho más que en América Latina así como China y Vietnam (Mesa-Lago, 2003). Las disposiciones de 2017 ratificaron que la tierra dada en usufructo es propiedad intransferible del Estado; y añadieron que solo pueden otorgarse a aquellos que realmente quieren y pueden hacerlas producir, trabajándolas y administrándolas de manera personal y directa.
  1. Tamaño de la parcela. La ley de usufructo de 2012 trajo mejoras importantes respecto a la de 2008, que era muy restrictiva y no generó resultados tangibles. El tamaño de la parcela mínima fue de 13,42 hectáreas (1 caballería) pero era posible entregar hasta 67,10 Ha. (cinco caballerías), siempre que el usufructuario estuviese vinculado a una cooperativa o granja estatal. En los entrevistados en 2015, un 68% tenía una parcela de 13,42 Ha. o menos, lo cual es una barrera para mayor producción. En 2017 se extendió la parcela mínima a 26,84 Ha. (dos caballerías, el doble que en 2012); también se autorizó a las personas naturales la entrega de tierras ociosas de ganadería, para cría y ceba, con la obligación de sembrar alimento animal para el ganado mayor, a fin de evitar casos de desnutrición en el pasado (Martínez, 2017).
  1. Período del contrato. El plazo de duración del contrato en 2008 era de 10 años para personas naturales y 20 para las cooperativas y entidades estales. La ley de 2012 mantuvo dicho período para las personas naturales pero lo extendió a 25 años a las cooperativas y entidades estatales. En 2017 se amplió el período del contrato a 20 años (prorrogables a otros 20) para las personas naturales (siempre que se cumplan las obligaciones) y de manera indefinida para las cooperativas y entes estatales4. Se argumenta oficialmente que la extensión del contrato y la parcela son incentivos para los usufructuarios, ya que ellos tienen más tiempo para recuperar la inversión5.

Pero en las reformas agrícolas sino-vietnamitas, los contratos son por 50 años o por tiempo indefinido (como ahora gozan en Cuba las cooperativas y entes estatales); además, los granjeros deciden qué sembrar, a quién vender y fijar precios de mercado —no hay acopio—, cumpliendo así las recomendaciones ya citadas de Nova.

  1. Extinción del contrato. El contrato de usufructo puede extinguirse o no renovarse por incumplimiento de las obligaciones del usufructuario: a) “utilizar la tierra de manera racional”, según lo interprete el gobierno; b) vender obligatoriamente al Estado aproximadamente el 70% de la cosecha a precios fijados oficialmente por debajo del precio de mercado (acopio, con modificación posterior); c) contratar un número mayor de trabajadores que el permitido; d) vender la inversión en la parcela o realizar inversiones sin permiso estatal; y e) por necesidad pública o interés social6. En 2015, Marino Murillo informó que los contratos de 43.000 usufructuarios habían sido cancelados por no utilizar la tierra correctamente (Martín, 2015). En el VII Congreso del PCC en abril de 2016, Raúl pidió imponer restricciones al sector no estatal y Murillo puso como ejemplo, “el establecimiento de los límites de la cantidad de hectáreas que pueda tener alguien” (Castro, 2016; Murillo, 2016a).

Desde 2017, se agregaron tres prohibiciones: usar financiamiento ilícito (el lícito se obstaculiza por la falta de recursos, las restricciones a la inversión extranjera, y el escaso microcrédito); no mantener las tierras en explotación, evitando el mal uso del suelo y la pérdida de productividad; y fallar en sembrar forraje en las tierras ganaderas para alimentar a los animales que poseen. En 2017, el director de Suelos y Control de la Tierra del Ministerio de Agricultura, Eddy Soca Baldoquín advirtió que en los nueve años del usufructo habían  ocurrido desviaciones de la política y violaciones de las regulaciones legales, como traspasos y compraventas de las tierras en usufructo, abandono de dichas tierras, e inversiones no autorizadas en bienhechurías, lo cual instigó las nuevas restricciones (citado por Doimeadiós, 2017).

  1. Inversión en bienhechurías. La ley de 2008 prohibía al usufructuario construir viviendas y establos en la parcela, además de plantar huertos; en 2012 se autorizaron ambas, incluso más de una vivienda si hay parientes que trabajan la tierra. En 2008 se dispuso que solo 1% de la extensión de la tierra podría dedicarse a las bienhechurías, dicha proporción se aumentó a 3% en 2017; pero aun es absurdo pues no debería haber limitación a la inversión. No se permite la inversión extranjera en el usufructo y 68% de los usufructuarios entrevistados en 2015 no recibía remesas del exterior. Ninguno de dichos entrevistados había construido una casa o establo. La razón oficial de estas restricciones es evitar la concentración de la riqueza y la propiedad. Como en China y Vietnam la duración del contrato es por 50 años o por tiempo indefinido, el usufructuario tiene mayores garantías para invertir. Si no se renueva el contrato, el gobierno ha de tasar la inversión (bienhechurías) realizada y abonar el correspondiente reembolso al usufructuario. En caso de muerte o incapacidad del usufructuario, los parientes que trabajen la tierra pueden heredar el usufructo y la inversión.
  1. Impuestos. La reforma tributaria de 2013 le otorgó al usufructuario una exención de dos años en el pago del impuesto al ingreso personal (5%), al valor de la tierra y a la contratación de mano de obra. La exención al impuesto sobre ingresos podía prorrogarse a cuatro años si se limpiaba el terreno de marabú. La Asamblea Nacional ratificó esta última exención a fines de 2015, además no se aplicó ese año la declaración jurada e impuesto anual sobre ingresos a los usufructuarios no cañeros. Tampoco se aplicó el impuesto sobre ventas (5%) a productos agrícolas en las provincias de Artemisa, Mayabeque y La Habana. El impuesto a las tierras inactivas en usufructo también se suspendió por un año (Ley 113 de 2012; Bohemia, 3 enero, 2014; Pedraza, 2015). Un 88% de los 25 usufructuarios entrevistados en 2015, dijo que pagaban los impuestos a los ingresos y a las ventas.

En 2017 se anunció que en 2018 se iniciaría el cobro de los impuestos establecidos en la ley tributaria, de manera gradual y diferenciada por la productividad de la tierra, por ejemplo, 30 CUP y 120 CUP por cada hectárea; si las tierras están ociosas se aumenta el impuesto a 180 CUP por hectárea (EFE, 26 septiembre, 2017).

  1. Microcrédito estatal. A partir de 2011 los bancos estatales comenzaron a ofrecer microcréditos a quienes poseían terrenos en usufructo y se les permitió abrir cuentas bancarias. En 2015 los directores de los bancos Ahorro Popular, Metropolitano y Crédito y Comercio informaron sobre la disponibilidad de pequeños préstamos al sector agropecuario incluyendo a los usufructuarios a los cuales se ofrece una tasa de interés preferencial por dos años (Granma, 30 noviembre, 2015). Estos microcréditos confrontaban el problema que el préstamo debía de resarcirse en 20 años pero el contrato era solo por diez. Al extenderse en 2017 el período a 20 años, se dice que se ha resuelto dicho problema (Doimeadiós, 2017).

El acceso de los usufructuarios al microcrédito estatal y cuentas bancarias es mínimo, en 2015 se hizo referencia a 4.000 usufructuarios potenciales que serían 1,3% del total (Granma, 30 noviembre, 2015). El marabú cubre el 50% de la totalidad de los terrenos en usufructo y debe desbrozarse a efectos de dar inicio a la producción, pero no se pueden utilizar a tal efecto los microcréditos estatales; no se otorgan exenciones tributarias si el marabú no se ha erradicado. El usufructuario no tiene derecho a contratar un tractor estatal con cuchilla y le es muy difícil hacerlo con la cooperativa; aún después de “limpiado” el terreno, hay brotes que deben controlarse con herbicidas muy costosos o imposibles de adquirir (14ymedio, 6 junio, 2016). En 2015, ninguno de los 25 entrevistado había solicitado o recibido un microcrédito estatal, ya sea debido a que es muy complicado el proceso de solicitarlos o porque no los necesita.

  1. Venta obligatoria al acopio. Todo productor agrícola, incluidos los usufructuarios, puede vender más en el mercado y desde 2013 directamente a entidades turísticas sin intermediación de las cooperativas (Murillo, 2013; Reuters, 30 junio, 2013). El Decreto 318 de 2013 reformó el sistema de acopio, puso fin al monopolio en la comercialización en tres provincias, permitió la competencia y los precios a valor de mercado de pollo, cerdo, hortalizas, huevos y frutas no cítricas. Se informó que esto resultó en “un discreto aumento en el abastecimiento y diversificación de la oferta pero una producción aún insuficiente que mantiene elevados los precios” (Granma, 23 junio, 2014).

Pero el Decreto 318 prohíbe la venta de carne vacuna, subproductos lácteos, café, cacao y miel, además de mantener dentro del sistema de acopio al arroz, los frijoles, el maíz, las papas, los boniatos, la malanga, las cebollas, los ajos, las naranjas y las toronjas, con lo cual los productos agrícolas de mayor importancia son excluidos del mercado libre. El 57% de la producción agrícola se pudre en los campos debido a la falta de transporte, incumplimiento de contratos de compra por el gobierno, y falta de envases (OnCuba, 23 mayo, 2017).

El Estado fija precios de acopio inferiores al precio de mercado, aunque aumentó el precio del primero en 2014-2015 y anunció que el acopio desaparecería. Sin embargo, en enero de 2016 el gobierno recurrió al acopio y a precios topados en los mercados estatales y las shoppings en un intento infructuoso de controlar los precios.7 El semanario del PCC en Las Tunas, manifestó su escepticismo sobre la posibilidad de intervenir por decreto los precios de mercado: “La tentadora idea vende muy bien en las encuestas de opinión [pero] tratar de imponer precios a ‘dedo’… solo oxigenaría al mercado negro y la corrupción que le rodea” (Ojeda, 2016). Efectivamente, en el primer trimestre de 2016, la producción agrícola en dicho municipio cayó un 24% (Cubanet, 26 mayo, 2016). Dos economistas cubanos criticaron las medidas porque se ha probado por cuatro decenios que son ineficaces (Pérez Villanueva, 2016; Pavel Vidal, 2016). El autor pronosticó que esa política de precios subsidiados no podría mantenerse a largo plazo porque no son factibles económicamente (citado por Gámez, 2016). Murillo informó que la rebaja de precios en los mercados estatales había generado un fuerte aumento de las ventas, lo cual ha forzado “importar capacidades adicionales [para] poder respaldar las medidas” (Murillo, 2016b: 7-8). Un debate en la Asamblea Nacional en julio de 2016, concluyó que las medidas citadas tenían el apoyo de los ciudadanos, especialmente de los más humildes, pero que habían causado varios efectos adversos y cuestionó cómo lograr la sustentabilidad de las medidas a mediano y largo plazo sin que haya fluctuaciones en los precios ni desabastecimientos (Granma, 9 y 10 julio, 2016).

  1. Vinculación/Integración al Estado o cooperativas. A los efectos de obtener insumos y servicios y comercializar sus productos, el usufructuario debe estar vinculado a una granja estatal o a una cooperativa (preferentemente UBPC o CPA), las cuales tienen el menor nivel de autonomía y son notoriamente ineficientes8. Debido a su producción relativamente alta y el costo de vender directamente, en 2015 el 52% de los entrevistados vendía todo al Estado, 24% a las UBPC y CPA y 21% a las CCS; el 52% de ellos identificó como el problema más serio que enfrentaban el bajo acceso y altos precios de los insumos, mientras que 11% indicó la comercialización de sus productos. En 2017 se agregó la integración a empresas estatales agropecuarias, azucareras o forestales; lo cual obliga a traspasar las tierras del usufructuario al Estado y que aquel se convierta en obrero estatal o en cooperativista (Martínez, 2017).
  1. Mercado mayorista. Se reportó en la prensa que el primer mercado mayorista de venta de insumos agrícolas se creó en Pinar del Río en 2014 (Reuters, 1-6-2014). En 2015 se anunció que los precios de insumos como insecticidas, semillas, equipos y medicamentos veterinarios serían reducidos entre 40% y 60% (“Cuba entrega…”, 2015).

No se ha podido confirmar el funcionamiento del mercado de insumos agrícolas y el único mercado de venta mayorista, El Trigal, era muy insuficiente y se cerró el 19 de mayo de 2016 (“Cierran…”, 2016). Las respuestas de los 25 usufructuarios a la pregunta de dónde obtienen sus insumos no mencionaron el mercado mayorista e identificaron los insumos como el problema más importante que enfrentaban. En 2016 se promulgaron regulaciones sobre el mercado mayorista (Resolución 62, 2016) y en 2017 se reabrieron el capital. En 2017, el gobierno asignó 50 millones de CUP (dos millones de dólares) para suministrar a los productores semillas, tecnología, productos biológicos y químicos; una suma exigua en vista al promedio de 174 CUP o 7 dólares por usufructuario basado en el total de 2016.

  1. Contratación de empleados. Frente a la libertad de contratación sugerida por Nova, los usufructuarios sólo pueden contratar a familiares o trabajadores estacionales siempre que sean cuentapropistas o socios de cooperativas. El 56% de los usufructuarios entrevistado en 2015 no contrataba empleados.
  1. Trámites burocráticos. Los trámites para solicitar usufructo, firmar y prorrogar el contrato y aprobar o modificar la inversión (incluso la construcción de una casa) son engorrosos. La medición de la parcela puede tomar hasta dos meses por deficiencias en los registros públicos, y miles de solicitudes sufren demoras por negligencia o falta de personal cualificado. La Contralora General Gladys Bejarano dijo que las auditorías hechas en 2013, focalizadas en la entrega y uso de la tierra en usufructo, mostraron que no se ha logrado el cambio de mentalidad necesario para aumentar la producción alimentaria y el nivel de vida del pueblo; se encontraron irregularidades y violaciones: el 63% de la entidades auditadas fue calificada como mal o regular por incumplir plazos para entregar las tierras, demoras en trámites y descontrol de tierras ociosas (Granma, 3 marzo, 2014; Fonticoba, 2014; “Presentan Informe…”, 2014).

III. Efectos

Es muy difícil estimar el impacto del usufructo en la producción agropecuaria, porque no se desglosa. Las personas naturales eran 419.973 en 2016, estas no pertenecen al sector estatal ni al cooperativo. Dichas personas se desagregan como sigue: 63,4% usufructuarios, 23,5% propietarios, 7,4% campesinos dispersos y 0,7% arrendatarios (ONEI, 2017a). De manera que la oficina de estadística excluye a los usufructuarios del sector estatal/cooperativo y, además, lo coloca junto a los propietarios de tierras. La participación de los sectores estatal, cooperativo y propietarios ha descendido desde 2007, de ahí que el único grupo que ha crecido es el de los usufructuarios. Sin embargo, en su cima en 2013, el total de usufructuarios equivalía al 6,4% de la fuerza laboral ocupada, mermaron a 5,7% en 2015 y repuntaron a 6,2% en 2016 (Cuadro 1). Es probable que los obstáculos explicados contribuyeran a la caída, pero no explicaría el repunte en 2016, antes de que se dictaran las medidas con nuevos incentivos en 2017.

Por otra parte, las cifras de producción se dan por sector estatal y privado, el último incluye a los pequeños campesinos dueños de la tierra; los usufructuarios no son granjas estatales y aunque tampoco son propietarios hemos visto que se colocan junto a estos. En 2016, las CCS y el sector privado con 26,7% de la tierra cultivable, produjeron 62% del arroz, 70% de los tubérculos, 72% de los frijoles, 76% de las hortalizas, 79% de los plátanos, 83% de los cítricos, 84% de la leche de vaca, 85% de otras frutas, 87% del maíz y 98% de la producción cañera (basado en Cuadro 2 y ONEI, 2017a).

El PIB generado por el sector agropecuario descendió de 5,7% en 2007 a 3,9% en 2009, 3,7% en 2014 y se estancó en 2015. Aun no hay información para 2016 (ONEI, 2008, 2010, 2016). El Ministerio de Agricultura asevera que desde que se introdujo el usufructo, aumentaron “los ritmos de incrementos anuales [en la producción]: 5% en viandas y hortalizas, 6% en maíz, 6% en frutales y 8% en arroz” (Martínez, 2017, p. 3). A los efectos de constatar esta afirmación, el Cuadro 4, compara la producción total agropecuaria en ocho años, entre 2009 (el año en que comenzó el usufructo) y 2016 (el último año disponible)9. En cinco productos ocurrió un aumento notable, pero en cinco hubo una disminución y en tres un estancamiento. Ninguno de los ritmos anuales de producción dados por el Ministerio de Agricultura es correcto, pues fueron: 2,5% en tubérculos, -1,4% en hortalizas, 3,4% en maíz, -3,7% en otras frutas y 1,3% en arroz; además no dijo que hubo caídas anuales de 10,1% en cítricos y 3,4% en tabaco. En realidad lo que sucedió es que la producción alcanzó una cima (destacada en negrita en el Cuadro) y después mermó en nueve productos y solo aumentó en tres (tubérculos, plátanos y frijoles). Más aún, la producción en 2016 estaba por debajo de 1989 en siete de los doce productos.

Cuadro 4. Producción agropecuaria en Cuba, 2009-2016 (miles de toneladas métricas). 

NOTA: Las cifras en negrita indican la cima en la producción. aLa producción en 2016 estaba por debajo de la de 1989 (CEE, 1991). bMillones de unidades. cMiles de cabezas.

Fuentes: Elaboración del autor basado en ONEI, 2012, 2017a, 2017b.

Las cifras para todo el año 2017 no estaban disponibles cuando se terminó este trabajo, pero una comparación del primer semestre de ese año con el de 2016, muestra que las viandas y hortalizas, arroz, maíz, frijol y cítricos habían disminuido, y solo otras frutas estaban por encima. Esto antes de que el huracán Irma azotara a Cuba, por lo que es muy probable que hubiese una mengua generalizada en la producción. Esto obligó en 2016 a importar 1.900 millones de dólares en alimentos, equivalente al 19% del total importado por Cuba, para satisfacer 80% del consumo nacional, 60% de lo cual podría producirse en el país (“Cuba entrega…”, 2015; ONEI, 2017a). A medida que la producción interna merma, aumentan las importaciones de alimentos.

IV Conclusiones y sugerencias

1. Conclusiones

No hay estadísticas completas del desglose de usufructuarios aprobados entre 1995 y 2000, y de aquellos que se agregaron desde 2008; además hay contradicciones en cifras; en todo caso el número total descendió después de 2013 y era 8% menor en 2016; mientras que los agregados por la reforma de 2008 parecen ser 151.000.

No hay información oficial de las características de los usufructuarios, pero las entrevistas con 25 de ellos en 2015 indican que su edad promedio era 51 años (28% mayores de 60 años), todos eran hombres blancos y tenían un nivel educativo inferior al de la población general y 77% no tienen experiencia en la agricultura. La alta edad, baja educación y falta de experiencia son factores que conspiran contra elevar la producción.

Tampoco hay certeza de la tierra dada en usufructo, en 2017 se dieron cifras entre 1,2 y 1,9 millones de hectáreas, pero la entregada a CCS/sector privado (donde debería estar el usufructo) es de 1,4 millones de hectáreas, todo lo cual acrecienta las dudas sobre las estadísticas oficiales.

Entre 2007 y 2016, la tierra agrícola y la cultivada mermaron en las UBPC/CPA mientras que acrecentaron notablemente en las CCS/sector privado; la relativa a los usufructuarios no se identifica pero se asume que la referida extensión es debida al traspaso de tierras estatales ociosas a los usufructuarios desde 2009. En el mismo período, las tierras agrícolas y cultivadas mermaron 6% y 8,5% respectivamente, mientras que las ociosas disminuyeron 28%, estas menguaron como porcentaje tanto de las tierras agrícolas como de las no cultivadas.

A pesar de sucesivas disposiciones legales en 2008, 2012 y 2017 sobre el usufructo que han generado avances, continúan sus obstáculos y problemas que impiden un mayor progreso: extensión corta del contrato y múltiples causas para extinguirlo; falta de un mercado mayoritario de insumos (estos son escasos y caros); vinculación o integración a una granja o empresa estatal o a cooperativas las cuales se ha probado son formas ineficaces de producción; obligación de vender la mayoría de la cosecha al acopio a precios fijados por el gobierno por debajo del precio de mercado; imposición de cinco tipos de impuestos desde 2018; restricciones a la contratación de mano de obra; escaso y difícil acceso al microcrédito; y excesivos trámites burocráticos para solicitar el usufructo, firmar y prorrogar el contrato y pedir autorización para las inversiones que están limitadas al 3% de la tierra entregada. Todo esto puede haber contribuido a la disminución del número de usufructuarios en 2014 y 2015, pero no explica el repunte de 2016 (aunque aún inferior al nivel de 2013).

Aunque no hay cifras específicas sobre la producción agropecuaria de los usufructuarios, entre 2009 y 2016 el total producido en las doce líneas principales disminuyó o se estancó en siete de ellas y aumentó en cinco. Pero si se contrastan las cimas de producción dentro de ese período en las doce líneas con el nivel en 2016, hubo una merma en ocho y solo tres crecieron. Por último una comparación de los ritmos de crecimiento promedio anual de la producción entre los doce productos indica caídas en seis entre 1,4% y 10%, estancamientos en dos entre 0,3% y 0,4%, y crecimientos en cuatro entre 2,6 y 3,7%; todas estas cifras son inferiores a las oficiales. Las estadísticas del primer semestre de 2017 sugieren nuevos descensos productivos aún antes de la devastación provocada por el huracán Irma. Se concluye que el usufructo no ha tenido un impacto tangible en la producción agropecuaria debido a las restricciones que enfrenta.

En 2016, las CCS y el sector privado con 27% de la tierra cultivable, generaron entre 62% y 98% de la producción agropecuaria, mientras que el Estado y las UBPC/CPA con 73% de la tierra (la mejor y la más productiva) originaron solo entre 2% y 38%, evidencia de la alta eficiencia de las primeras y la pobre de las segundas.

2. Sugerencias para mejorar el usufructo10

  1. Publicar la cifra correcta de los usufructuarios y cuánto estos aportan a la economía, a fin de evaluar su eficiencia, diseñar políticas adecuadas y promover la producción.
  1. Aumentar el tamaño de la parcela, y extender el período del contrato de usufructo de 20 a 50 años o por tiempo indefinido.
  2. Crear mercados mayoristas en todo el país, que suministren a los usufructuarios y dueños de tierra, insumos esenciales a precios razonables; esto sería compensado por un aumento en la producción y precios más bajos.
  1. Eliminar el monopolio del acopio y dejar a los usufructuarios que decidan qué producir, a quién vender y fijar los precios, sin intervención estatal.
  1. Promover cooperativas voluntarias y autónomas que comercialicen los productos generados por los usufructuarios y dueños de tierra, a fin de reemplazar a los mediadores estatales o privados que pagan precios bajos a los productores y encarecen los precios a los consumidores.
  1. Entrenar a los usufructuarios ya sea por el gobierno, ONGs u otras entidades.
  1. No limitar la inversión del usufructuario en la parcela, garantizarla en caso de no renovación o extinción del contrato y permitir la inversión extranjera sujeta a la regulación legal adecuada.
  1. Aumentar el microcrédito a la agricultura preferiblemente por un banco especializado en esta actividad.
  1. Permitir la libre contratación de empleados como se hace a los cuentapropistas, regulando sus condiciones de trabajo.
  1. Unificar los cinco impuestos existentes (venta, mano de obra, valor de la tierra, ingresos y tierra ociosas) preferiblemente en uno sobre la venta y con una tasa apropiada que no desincentive a la producción (sería aconsejable mantener el impuesto a la tierra ociosa).
  1. Establecer procedimientos fáciles y rápidos para solicitar el usufructo, la inversión, etc.

Estas medidas harían a Cuba autosuficiente en la alimentación, terminarían la costosa importación de alimentos y generarían un excedente para la exportación, como ha ocurrido en China y Vietnam, a par de que mejorarían el nivel de vida de los productores y de la población.

Nota

Este artículo está basado en Mesa-Lago, Veiga, González, Rojas y Pérez-Liñán, 2016, con una estructura distinta, actualizado en diciembre 2017, con nuevas estadísticas, legislación y artículos de prensa, además de agregar una sección de conclusiones y sugerencias.

Referencias

1UBPC: Unidades Básicas de Producción Cooperativa; CPA: Cooperativas de Producción Agropecuaria; CCS: Cooperativas de Crédito y Servicios.

2En 2007 los terrenos ociosos eran: 51% estatales, 44% UBPC/CPA y sólo 5% CCS/privado, esta distribución no se ha publicado después.

3Correspondencia con Armando Nova, 8 noviembre 2014.

4A pesar de las ventajas otorgadas a las personas jurídicas, el 98% de los terrenos en usufructo se ha asignado a personas naturales.

5Por un decenio, el autor y muchos conocidos economistas cubanos habíamos abogado por una extensión, algunos de nosotros mucho mayor que la concedida en 2017.

6Respecto a esto último, se informa que usufructuarios que llevaban siete años trabajando la tierra en Holguín, les dieron un plazo de seis meses para dejar la tierra pues el gobierno decidió volver a sembrar caña en ellas (Diario de Cuba, 7 abril, 2017).

7A los entrevistados en 2015 se les preguntó si podían reducir sus precios de venta y virtualmente todos respondieron que no era posible, debido a los precios altos de los insumos, los bajos precios pagados por el acopio, o el bajo ingreso que perciben; la mitad dijo que para rebajarlos sería esencial aumentar los precios pagados por el acopio y bajar los del transporte.

8En la Asamblea Nacional a mediados de 2015, se informó que 73% de las empresas estatales que tuvieron pérdidas en 2014 eran agrícolas; un diputado comentó los graves problemas de la agricultura: su organización, la descapitalización de sus empresas, el entrenamiento insuficiente del personal y la pobre aplicación de la investigación hecha en el país (Havana Times, 14 julio, 2015; ver también sección III-1).

9Entre 2008 y 2016, la producción estatal cayó en seis de nueve productos, mientras que la producción privada aumentó en seis de los nueve (ONEI, 2012, 2017a).

10Varias de estas sugerencias fueron hechas por los 25 usufructuarios entrevistados en 2015, otras de economistas cubanos que residen en la Isla y expertos en el exterior.

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Carmelo Mesa-Lago (La Habana, 1934).
Licenciado en Derecho Universidad de La Habana (1956).
Doctorado en Derecho Universidad Complutense de Madrid, Diplomado en Seguridad Social OISS (1958).
Maestría en Economía Universidad de Miami (1965).
PhD. en Relaciones Laborales y Seguridad Social Universidad de Cornell (1968).
Catedrático Distinguido Emérito de Economía y Estudios Latinoamericanos Universidad de Pittsburgh.
Autor o editor de 93 libros y 300 artículos académicos/capítulos en libros sobre la economía cubana, sistemas económicos comparados y economía de la seguridad social en América Latina.
Miembro del Consejo Académico del Centro de Estudios Convivencia.